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【文/王波】

一、圖斑整治之“拔樹”任務(wù)

今年5月份，筆者來到北方某省份一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研。當(dāng)我想要了解該鎮(zhèn)規(guī)劃辦的主要工作內(nèi)容時(shí)，我被忙碌的工作人員帶到了一處執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。出于好奇，我詢問了此次外勤的工作任務(wù)，帶頭的干部利索地回答了兩個(gè)字：“拔樹！”

一番詢問，我得知了他們正在進(jìn)行耕地流出整改工作。

2019年以來，為了更有效地保護(hù)耕地、保障糧食安全，全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)耕地流出整改工作，打擊各種違法占地行為，保證耕地?cái)?shù)量。其工作方式主要是通過衛(wèi)片執(zhí)法，也就是通過衛(wèi)星拍照的方式判斷土地用途是否發(fā)生變化。

具體而言，衛(wèi)片上耕地影像呈現(xiàn)綠色，若在耕地上動(dòng)工建房，影像就變成土黃色，變更作其他用途也是同樣的道理。一旦某個(gè)地方有變化，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)提取圖斑。這些衛(wèi)片會(huì)下發(fā)到基層，基層根據(jù)這些衛(wèi)片上的圖斑信息到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法。而如何判斷是否為耕地，則依據(jù)2009年第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱二調(diào)）以及2019年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱三調(diào)）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

某處的衛(wèi)片，其中紅色的方框部分是需要整改的地方

這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員處理的正是一處上級(jí)要求處理的圖斑——一片幾畝的林地。規(guī)劃辦工作人員介紹說，現(xiàn)在這里種了樹被衛(wèi)星拍到，對(duì)比三調(diào)數(shù)據(jù)此處應(yīng)該是基本農(nóng)田，因此必須拔樹整治。

經(jīng)過了解后，我發(fā)現(xiàn)實(shí)際的情況遠(yuǎn)比這復(fù)雜。

要求整治的所謂“耕地”的周圍都是林地，為什么僅僅這幾畝地被劃為耕地呢？其實(shí)最開始此處為耕地，此地在2019年之前為了防風(fēng)沙曾大力推行平原造林，這塊耕地被轉(zhuǎn)變成林地。隨后，為了保持耕地面積相對(duì)不變，一些土地被劃成基本農(nóng)田，此處的耕地就是當(dāng)時(shí)強(qiáng)行從一片林地“挖出來”的耕地。后又因?yàn)榇颂幣R近公路處有墳地，為了美觀，當(dāng)?shù)卣衷凇案亍鄙戏N了樹木，成為了林地，而且他們通過二調(diào)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)此處確實(shí)是林地。這也是現(xiàn)在林地的由來。

但是問題來了：首先，三調(diào)在當(dāng)時(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上將此地劃為基本農(nóng)田，與二調(diào)林地的劃定產(chǎn)生沖突；其次，種樹的時(shí)候樹苗不大，衛(wèi)星認(rèn)定這是農(nóng)田，也就不做處理，但是等樹苗成形之后，衛(wèi)星就認(rèn)定是林地。因此目前林地必須整改。

就這樣，在上級(jí)的嚴(yán)厲問責(zé)之下，規(guī)劃辦的干部必須趕在當(dāng)天中午12點(diǎn)前將幾畝的樹苗全部拔掉，平整后變成耕地。當(dāng)天上午規(guī)劃辦統(tǒng)籌林業(yè)局帶來十幾個(gè)人、幾臺(tái)挖掘機(jī)將林地變成了耕地。短短幾年，這片土地的性質(zhì)經(jīng)歷了耕地-林地-耕地-林地-耕地的變化，讓人苦笑不得。

更讓人感到魔幻的是，林地還原成耕地之后按規(guī)定不能撂荒，必須種上糧食作物。但是本村的農(nóng)民在平原造林之后早就不種地了，政府必須想辦法求著農(nóng)民去種地，在必要時(shí)甚至需要“出錢雇人種地”。

整治樹林的現(xiàn)場(chǎng)

二、精準(zhǔn)技術(shù)的不精準(zhǔn)

“拔樹”的案例雖然極端，但是它具有典型性，是當(dāng)前國(guó)土治理領(lǐng)域困境的一個(gè)縮影。除了以上提及的地區(qū)，筆者七、八月份在中部?jī)墒〉膬蓚€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也觀察到了類似的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍對(duì)耕地流出和衛(wèi)片執(zhí)法工作叫苦連天。

保護(hù)耕地主要有兩個(gè)指標(biāo)：防止基本農(nóng)田“非糧化”和防止一般農(nóng)田“非農(nóng)化”。在基層，具體表現(xiàn)為防止農(nóng)民占用農(nóng)田種樹、搭棚、挖池塘養(yǎng)魚、建房、修路等違法行為。是否存在違法行為，用衛(wèi)星一拍，再對(duì)照三調(diào)數(shù)據(jù)，很快便可確定。如果違法事實(shí)判定精準(zhǔn)，那么基層執(zhí)法人員實(shí)際上并不存在壓力，依法辦事即可。

但是，最擔(dān)心的是，違法的判定往往并不精準(zhǔn)。這種不精準(zhǔn)是由于多種原因?qū)е碌?，主要有以下幾點(diǎn)：

一是二調(diào)與三調(diào)的結(jié)果相沖突。

在H省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示至少30%耕地流出的任務(wù)是由于第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果失真導(dǎo)致的，例如錯(cuò)把墳地、林地、建設(shè)用地劃為耕地。

為什么會(huì)錯(cuò)劃？原因很復(fù)雜。部分因?yàn)榧夹g(shù)落后，例如在衛(wèi)星識(shí)別精確度不高時(shí)，田間的道路被認(rèn)定為耕地，等技術(shù)進(jìn)步之后，衛(wèi)星拍到了硬化的道路。單從“圖上對(duì)比”來看，田間突然多出一條路來，顯然是違規(guī)占用耕地，但是實(shí)際上完全不是。

除了技術(shù)落后，自上而下的國(guó)土統(tǒng)計(jì)工作與熟悉情況的地方人士銜接錯(cuò)位，也是失真的來源之一。在J省的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了村莊集中居住區(qū)中心某塊地被劃為基本農(nóng)田的情況，其原因是：農(nóng)民在預(yù)備建房的宅基地種上蔬菜，自己則長(zhǎng)期在外務(wù)工，攢夠錢回來建房。三調(diào)時(shí)，由于周圍鄰居無人為其解釋，下鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)的工作人員誤將這塊地劃為基本農(nóng)田。

各種原因?qū)е碌膬纱握{(diào)查結(jié)果相沖突，為了把握耕地紅線，基層在執(zhí)法中往往同時(shí)參考兩次調(diào)查的結(jié)果，一處地方但凡有一次調(diào)查中被劃定為耕地，那么就按照耕地處理。這種沖突給基層執(zhí)法帶來很大的困擾。

二是衛(wèi)星監(jiān)察的不精準(zhǔn)。

除了兩次調(diào)查結(jié)果相互沖突，衛(wèi)星監(jiān)察的不精準(zhǔn)也是基層干部吐槽最多的。

近年來，國(guó)家加強(qiáng)了衛(wèi)片執(zhí)法的力度。從調(diào)研來看，部分地區(qū)衛(wèi)片下發(fā)頻率由一個(gè)季度一次變成一個(gè)月一次。

衛(wèi)星拍照能夠精準(zhǔn)捕捉到土地上的變化，再以生成圖斑的形式下發(fā)到屬地進(jìn)行整治。表面上看，衛(wèi)星拍照具有很強(qiáng)的精確度。它表現(xiàn)為識(shí)別度高、對(duì)變化敏感兩個(gè)方面。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，現(xiàn)在的衛(wèi)星技術(shù)可以精確度厘米級(jí)別，甚至可以看清馬路上汽車的車牌號(hào)。而對(duì)變化的敏感更是衛(wèi)星技術(shù)的主要優(yōu)點(diǎn)。在實(shí)際執(zhí)法中，圖斑生成的靈敏度有時(shí)超過了基層工作人員的想象。衛(wèi)星對(duì)顏色的變化特別敏感，農(nóng)戶家的水泥地從灰色變?yōu)樗{(lán)色會(huì)被拍到，甚至農(nóng)民屋頂換一個(gè)顏色都會(huì)被拍到。