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三、憲制結(jié)構(gòu)中軍政關(guān)系的動態(tài)演變

以憲法中的軍事條款為基礎(chǔ)所建立的軍政關(guān)系在實(shí)踐中所發(fā)揮的效果似乎是相當(dāng)成功的。畢竟，無論是聯(lián)邦黨人還是反聯(lián)邦黨人在制憲討論中最為擔(dān)憂的那些問題都沒有出現(xiàn)，既沒有出現(xiàn)國內(nèi)的軍事獨(dú)裁，也沒有出現(xiàn)外來的強(qiáng)敵入侵。在歷次對外戰(zhàn)爭中，尤其是兩次世界大戰(zhàn)中，美國都成為了勝利一方，更表明了美國的軍政關(guān)系發(fā)揮了積極影響。

那么，這是否表明美國憲制中對于軍政關(guān)系的預(yù)設(shè)值得作為一個理想的模型而認(rèn)可？

對此需要注意的是，軍政關(guān)系的實(shí)踐也并非一直如其預(yù)設(shè)的框架那樣穩(wěn)定，而是受到內(nèi)外政治的影響處于動態(tài)的發(fā)展變遷之中。因此，我們需要在歷史變遷的語境中來理解美國軍政關(guān)系。

在變遷過程中，軍政關(guān)系的預(yù)設(shè)結(jié)構(gòu)中各方面力量經(jīng)歷的此消彼長與國內(nèi)和國際政治有著緊密的聯(lián)系。因此，對這一歷史進(jìn)程的考察，也就需要結(jié)合內(nèi)外政治兩方面加以展開。美國對外的軍事與戰(zhàn)略的動力影響到國內(nèi)政治中軍政關(guān)系各方面力量的消長。

對于這一基本框架的界定，可以通過對美國憲法中關(guān)于軍事條款的觀察，進(jìn)一步從正規(guī)軍與民兵、軍政與軍令、陸軍與海軍這幾個維度來展開。

憲制體系中的民兵與正規(guī)軍框架構(gòu)成了最典型的美國特色。

雖然聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人對于美國的安全形勢與保衛(wèi)國家安全的方式存在著顯著的分歧，但還是將民兵與新生共和國的民主和自由結(jié)合在一起。根據(jù)憲法中的民兵條款，民兵的雙重控制結(jié)構(gòu)使之在聯(lián)邦與州之間左右逢源，免于完全歸屬某一方，無論在中央與地方都成為一種舉足輕重的力量，民兵在憲制結(jié)構(gòu)中的這種地位，既來自作為重要軍事力量的現(xiàn)實(shí)功能，也來自所代表的政治正當(dāng)性。

隨著戰(zhàn)爭形態(tài)的發(fā)展，這種軍事力量的現(xiàn)實(shí)功能表現(xiàn)出衰落的趨勢。

首先，大規(guī)模的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭需要更嚴(yán)明的紀(jì)律和更統(tǒng)一的指揮。在美國內(nèi)戰(zhàn)中，更體現(xiàn)民兵傳統(tǒng)的南方軍隊(duì)始終是缺乏紀(jì)律性的游擊作戰(zhàn)，甚至自由散漫到脫離戰(zhàn)場回家照顧家庭或是料理私事，這種特性在許多關(guān)鍵時刻導(dǎo)致戰(zhàn)役的失利。[33]

其次，現(xiàn)代戰(zhàn)爭具有更高的技術(shù)水平與專業(yè)化分工程度，這意味著軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力來自更高技術(shù)水平的裝備與更專業(yè)化的訓(xùn)練，這一切難以通過寓兵于民的方式達(dá)到。因此，作為軍事力量的民兵實(shí)際上不再是表現(xiàn)出傳統(tǒng)中“召之即來來之能戰(zhàn)”的公民軍人特性，而是成為更專業(yè)性的獨(dú)立武裝力量。

以憲法中的民兵條款為基礎(chǔ)，國民警衛(wèi)隊(duì)成為一種常備軍之外的常備軍形態(tài)。1903年國會通過的《迪克法案》（Dick Act）確立了國民警衛(wèi)隊(duì)作為組織化的軍隊(duì)預(yù)備力量的性質(zhì)，提供了更充足的聯(lián)邦資金支持，與未完成這種組織建設(shè)的傳統(tǒng)民兵形態(tài)形成了明確區(qū)分。[34]國民警衛(wèi)隊(duì)具有的高度專業(yè)化性質(zhì)，加上以民兵形態(tài)作為包裝，使之在憲法民兵條款基礎(chǔ)上成為一支強(qiáng)勢的政治力量，甚至自稱為“帝國之內(nèi)的帝國”。[35]

隨著美國軍事實(shí)力的持續(xù)增強(qiáng)，美國的對外政策從孤立的門羅主義走向更具擴(kuò)張性，意味著國民警衛(wèi)隊(duì)需要具有更強(qiáng)的對外投放能力才能夠體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)功能，而非通過傳統(tǒng)的保家衛(wèi)國功能來體現(xiàn)實(shí)際意義。因此，當(dāng)正規(guī)軍的動員效率與規(guī)模不足時，國民警衛(wèi)隊(duì)就被快速轉(zhuǎn)入現(xiàn)役，作為聯(lián)邦的軍事力量投入到對外軍事活動中。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在國民警衛(wèi)隊(duì)中增加了戰(zhàn)略空運(yùn)、空中加油部隊(duì)等空軍部隊(duì)，陸軍則建立了作為“現(xiàn)役和后備役部隊(duì)一體化”建設(shè)試驗(yàn)單位的陸軍國民警衛(wèi)隊(duì)第 7步兵師和第24步兵師，這兩個師均由3個得到加強(qiáng)的國民警衛(wèi)隊(duì)旅組成，由現(xiàn)役將軍任師長，并與所屬正規(guī)部隊(duì)實(shí)現(xiàn)了“作戰(zhàn)技能無縫隙，組織體制無縫隙，武器裝備無縫隙”的“無縫隙對接”，平時就“處于現(xiàn)役狀態(tài)”，“能夠在90天內(nèi)完全投入部署”。[36]

國民警衛(wèi)隊(duì)的專業(yè)化建設(shè)模式，又使之進(jìn)一步延伸出相關(guān)的組織化形態(tài)，最為突出的就是高中和大學(xué)建立了“預(yù)備役軍官訓(xùn)練團(tuán)”（ROTC），吸收學(xué)生參與軍事訓(xùn)練。經(jīng)過軍事訓(xùn)練的公民，重塑了公民軍人的傳統(tǒng)，他們與統(tǒng)一的、體系化的聯(lián)邦軍隊(duì)形成了更密切的關(guān)聯(lián)，而不是成為獨(dú)立戰(zhàn)爭時期那樣區(qū)域性的自我組織的民兵集團(tuán)。[37]

當(dāng)國民警衛(wèi)隊(duì)積極地借助于憲法中的民兵條款謀取自身強(qiáng)勢的政治地位時，這并不表明預(yù)設(shè)的憲制結(jié)構(gòu)得到了實(shí)現(xiàn)，反而意味著立憲者所構(gòu)想的那種民兵體制已不復(fù)存在?！叭窠员北划惢癁槌謽寵?quán)，不再具有公民整體團(tuán)結(jié)起來保衛(wèi)國家的意義，而只是表達(dá)公民個體抵抗聯(lián)邦或州可能的暴政這種象征性的政治意義。[38]

美國國民警衛(wèi)隊(duì)（資料圖/東方IC）

從憲法的分權(quán)原則出發(fā)，對于軍政權(quán)與軍令權(quán)在國會與總統(tǒng)之間進(jìn)行了劃分。

國會的權(quán)力通過撥款、立法與調(diào)查監(jiān)督這樣的方式來發(fā)揮，在憲法中得到了更為明確的規(guī)定。國會所決定的外援、防御和其他撥款，以及相關(guān)的立法，比多數(shù)總統(tǒng)在多數(shù)時候所做的事情更能決定合眾國在世界范圍內(nèi)以什么姿態(tài)出現(xiàn)。[39]總統(tǒng)則被直接規(guī)定為“陸海軍總司令”這一抽象形態(tài)，也就是說，以文官實(shí)現(xiàn)對軍事力量的控制可以形成立法機(jī)關(guān)的控制與行政機(jī)關(guān)的控制兩種模式。

在立憲者看來，這種分權(quán)能夠利用立法與行政機(jī)關(guān)之間的制衡，最大程度上避免軍隊(duì)對自由的威脅，因?yàn)椤耙恢嫶蟮侥軌驀?yán)重威脅這些自由的軍隊(duì)，只有逐漸增大才能形成；這就不僅需要立法機(jī)關(guān)和行政部門的暫時結(jié)合，而且需要長時期不斷的共謀”。[40]

在理想的模式下，國會能夠在平時為軍隊(duì)確定法律上和財政上的限制框架，從而使軍隊(duì)不可能成為一個針插不進(jìn)、水潑不進(jìn)的獨(dú)立王國，而總統(tǒng)則能夠在戰(zhàn)時保證軍隊(duì)按照文官政治家的決策去履行職責(zé)，不追求獨(dú)立的戰(zhàn)略目標(biāo)。