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1908年，大清朝廷更對(duì)各省商辦鐵路公司和地方大員發(fā)出嚴(yán)厲警告：“……近年各省官辦鐵路，皆能克期竣工，成效昭著。而紳商集股，請(qǐng)?jiān)O(shè)各公司，多無(wú)起色，坐失大利，尤礙交通?！仁辜少Y不敷尚巨，或各存意見(jiàn)，推諉誤工，以致未能限期完竣，即由該部（指主管鐵路的郵傳部）會(huì)同該管督撫另籌辦理……如再因循瞻顧，坐誤事機(jī)，定惟該部及該管督撫是問(wèn)。”措辭之嚴(yán)厲可以說(shuō)商辦政策以來(lái)不見(jiàn)，同時(shí)也預(yù)示著商辦政策即將到頭。

晚清吏治腐敗，中央政令不暢，盡管中央文件言辭鑿鑿，但商辦鐵路在地方實(shí)踐中又是另一番情景，官吏、士紳、宗族各種刁難延阻，營(yíng)商環(huán)境絕非大清中央文件所能言述。

廣東商部右丞王清穆在給商部尚書(shū)載振的報(bào)告中，對(duì)廣東新寧鐵路（現(xiàn)江門(mén)臺(tái)山）美僑陳宜禧碰到的困難這樣寫(xiě)道：“商人兩年以來(lái)，心力交瘁，團(tuán)成此局，一旦解散，殊覺(jué)無(wú)顏。語(yǔ)猶未畢，聲淚俱下。察其情狀，殆不知內(nèi)地辦事之難。偶有磨折，遂而灰心，可為太息?！?

他認(rèn)為廣東民辦鐵路是全國(guó)的風(fēng)向標(biāo)，如果不能成功將影響全國(guó)民營(yíng)企業(yè)家的信心，“倘使中途廢棄，嗣后內(nèi)地各省，更何能招集商股開(kāi)設(shè)各項(xiàng)公司？關(guān)系全局，實(shí)非淺鮮”。王清穆又安慰陳宜禧道：“勸令忍耐少待，本部克日奏準(zhǔn)，即當(dāng)給札開(kāi)辦，決不令邑紳干預(yù)路權(quán)?！?

據(jù)郵傳部1910年的調(diào)查報(bào)告，全國(guó)商辦鐵路，除廣東潮汕鐵路和新寧鐵路完工外，其他各商辦鐵路遙遙無(wú)期，資金籌措困難、公司高層腐敗、修路進(jìn)展緩慢?！俺鄙歉婵?，新寧將成，無(wú)何項(xiàng)問(wèn)題外，其余各路或資本無(wú)著，或工事已停，或雖筑有數(shù)百里，如蘇路、浙路，而仍無(wú)力展線”。

然而，需要注意的是，郵傳部對(duì)于商辦鐵路的問(wèn)題，并沒(méi)有深入分析問(wèn)題的根源，比如是真商辦（如廣東、福建、浙江等），還是假商辦真官商（如四川、湖南等大部分省）。病是真實(shí)的，但病因不同，藥方自然也就大不同。

1906年成立郵傳部官員合影照（圖片源自https://chiculture.org.hk/sc/photo-story/1788）

1911年中，在尚書(shū)盛宣懷主政的郵傳部大力推動(dòng)下，清政府最終下定決心采納監(jiān)察干部石長(zhǎng)信的建議，下發(fā)諭旨：“……用特明白曉諭昭示天下，干路均歸國(guó)有，定為政策。所有宣統(tǒng)三年以前，各省分設(shè)公司集股商辦之干路，延誤已久，應(yīng)即由國(guó)家收回……”

這道圣旨結(jié)束了20年的國(guó)有商辦爭(zhēng)議，明確“干路國(guó)有、枝路商辦”的新政策，大清絕對(duì)沒(méi)有想到，這同時(shí)也是滿清296年統(tǒng)治的催命符。

30年經(jīng)營(yíng)

繼起的北洋與民國(guó)政府，延續(xù)了清末的鐵路國(guó)有政策，再加上連年戰(zhàn)爭(zhēng)，商辦鐵路幾沒(méi)有多少聲音。解放以后，新中國(guó)鐵路建設(shè)更是為政企合一的鐵道部所包辦。

2005年后，鐵路業(yè)向民營(yíng)資本有限開(kāi)放的政策公布，但實(shí)踐上，民營(yíng)鐵路始終沒(méi)有成為資本的香餑餑，杭臺(tái)高鐵開(kāi)通才使得民資入鐵在120年后有了一個(gè)新開(kāi)始。

杭臺(tái)高速鐵路公司作為民營(yíng)控股的項(xiàng)目公司，對(duì)于杭紹臺(tái)高速鐵路的經(jīng)營(yíng)權(quán)并非是永久的，根據(jù)浙江省政府與項(xiàng)目公司的合約，經(jīng)營(yíng)期限為30年，期滿后，鐵路移交浙江省政府。

列車(chē)行駛在杭臺(tái)高鐵上。圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)

杭臺(tái)高鐵項(xiàng)目采用“BOOT” （建設(shè)—所有—運(yùn)營(yíng)—移交）模式，實(shí)行4年建設(shè)期加30年運(yùn)營(yíng)期，一共34年的合作期限。項(xiàng)目公司在整個(gè)過(guò)程中，按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，政府和社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，合作期滿后民營(yíng)資本無(wú)條件退出。

據(jù)測(cè)算，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的內(nèi)部收益率為1.58%,借款回收期達(dá)26.9年，可以說(shuō)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)高。為降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府與投資方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，采用“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”模式。

政府可行性缺口補(bǔ)貼期限為運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始后的前10年，累計(jì)缺口補(bǔ)貼68億，按照前3年13%、第4-6年12%、第7年10%，最后3年5%的比例分期予以地方政府補(bǔ)貼，從而幫助民營(yíng)資本解決運(yùn)營(yíng)前期現(xiàn)金流的周轉(zhuǎn)問(wèn)題。

此外，浙江省政府支持項(xiàng)目公司開(kāi)發(fā)高鐵沿線的建設(shè)用地。對(duì)于項(xiàng)目可能存在的超預(yù)期收益，也約定了雙方的分成比例。

顯然，單純高鐵項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)不足以吸引民間資本，地方政府也非因?yàn)槊褓Y有更好的鐵路運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)或能力，而是為了解決高鐵建設(shè)初期的投融資問(wèn)題，并精心設(shè)計(jì)了創(chuàng)新的PPP模式，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

這樣看來(lái)，杭臺(tái)高速并不是鐵路民營(yíng)，而更像是地方鐵路的創(chuàng)新投融資模式，鐵路在30年運(yùn)營(yíng)期是鐵總主導(dǎo)，項(xiàng)目公司的主要收入不是高鐵運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，而是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的線路使用費(fèi)，約定期限后，產(chǎn)權(quán)歸于地方政府。

歷史總是有令人驚訝的巧合。1928年3月30日，民國(guó)浙江省政府公布了《浙江省輕便鐵路招商承辦暫行章程》，其中第十三條規(guī)定：

“自開(kāi)車(chē)營(yíng)業(yè)之日起，得由承辦人專利30年；期滿后，所有路工橋梁、車(chē)站，無(wú)條件收歸省有。至車(chē)輛及其他設(shè)備得由承辦人自行售賣(mài)；省政府若欲收買(mǎi)時(shí)應(yīng)盡先售鈺省政府。其收買(mǎi)之辦法另定之?！?

浙江省的有關(guān)民營(yíng)鐵路30年經(jīng)營(yíng)期滿收歸國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)很快就納入全國(guó)性立法。1932年7月，南京國(guó)民政府公布了中國(guó)第一部國(guó)家鐵道大法《鐵道法》，第一條規(guī)定：“凡關(guān)系全國(guó)交通之鐵道以中央政府經(jīng)營(yíng)為原則”。民國(guó)政府基本繼承了清末“干路國(guó)有、枝路商辦”的總體政策。

民國(guó)時(shí)位于南京的鐵道部。來(lái)源：北青網(wǎng)

中山先生曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“夫吾人所以持民生主義者，非反對(duì)資本，反對(duì)資本家耳，反對(duì)少數(shù)人占經(jīng)濟(jì)之勢(shì)力，壟斷社會(huì)之富源耳。試以鐵道論之，茍全國(guó)之鐵道皆在一二資本家之手，則其力可以壟斷交通，而制旅客、貨商、鐵道工人等之死矣?！?

國(guó)民黨既然號(hào)稱是繼承中山先生的遺愿，鐵道是中山先生最為重視的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，鐵道部長(zhǎng)也是中山先生之子孫科，《鐵道法》在形式上自然不可能偏離太遠(yuǎn)。

《鐵道法》規(guī)定：“民營(yíng)鐵道自開(kāi)始營(yíng)業(yè)之日起滿三十年后得依法定程序，揭示日期收買(mǎi)之?！边€具體明確了收買(mǎi)辦法，“國(guó)民政府收買(mǎi)民營(yíng)鐵道時(shí)，應(yīng)以現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)之公平估計(jì)及最近三年間營(yíng)業(yè)之平均盈利，參合計(jì)算。與公司協(xié)定價(jià)額，其辦法有鐵道部定制之”。