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直至1889年，在經(jīng)歷了20多年的爭論后，特別是經(jīng)歷了中法戰(zhàn)場的失敗后，大清最高統(tǒng)治者終于在當(dāng)年發(fā)出上諭:“此事（指修建鐵路）為自強要策，必應(yīng)統(tǒng)籌天下全局。海軍衙門原奏，意在開拓風(fēng)氣，次第推行……但冀有利于國，無損于民，定一至當(dāng)不易之策，即可毅然興辦，勿庸筑室道謀……”。

可以說，這道慈禧太后的懿旨為大清國的鐵路建設(shè)問題定了調(diào)，標(biāo)志著鐵路建設(shè)正式上升為國策。同時也預(yù)示著，建不建鐵路不再是一個問題，如何建設(shè)將成為大清朝野新的焦點議題。

對于如何建設(shè)鐵路，馬建忠，這位畢業(yè)于巴黎政治學(xué)院的法學(xué)博士、中國語言學(xué)的奠基人，大名鼎鼎的復(fù)旦大學(xué)創(chuàng)始人馬相伯的弟弟，為李鴻章辦洋務(wù)的左膀右臂，1879年在其所撰《鐵道論》中有過比較精辟的總結(jié)分析。

馬建忠，清末學(xué)者、外交家。來源：百度百科

他熟悉世界主要國家鐵路建設(shè)的投融資模式，認為不出官辦、商辦以及官商合辦三法。商辦存在惡性競爭的弱點，據(jù)他所言，在光緒朝前3年（1875-1877年），英美倒閉鐵路公司竟達196家。

他又重點介紹了官商合辦的多種模式，如官建商營（政府建設(shè)后委托企業(yè)運營），或者商辦而官助（包括貼息、負責(zé)提供土地或者運營補貼等多種方式），以及特許經(jīng)營到期交回官辦（基本相當(dāng)于現(xiàn)在所謂的BOT模式）。

他認為，中國民窮國困，只能采用官商合辦或者官督商辦的模式。聯(lián)官商為一氣，天下豈有難成之事！事實上，差不多150年過去了，現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式也基本沒有脫離這些模式。應(yīng)該說，當(dāng)時以馬建忠為代表的民族精英對世界的認知并不遜于今日。

商辦鐵路的尷尬

在大清明確鐵路為自強要策后，負責(zé)鐵路建設(shè)的海軍衙門遵旨提出了具體的修建方式，簡單地說，就是官辦鐵路，借款修路。

但在經(jīng)歷多次巨額對外賠款后，大清國庫早空，特別是甲午戰(zhàn)敗以后，實在沒有多余的銀子搞建設(shè)。而且在遭多次打擊后，恐洋也已成了上上下下的心病，以路權(quán)抵押借洋債被認為是賣國。

官辦鐵路成績也不能令人滿意，如1881年至1894年，累計修建鐵路僅447公里，平均每年筑路32公里，如此進度顯然不能達到光緒皇帝的預(yù)期目標(biāo)。

1895年中，光緒帝發(fā)上諭稱，“況當(dāng)國事艱難，尤應(yīng)上下一心，圖自強而弭隱患。朕宵旰憂勤……當(dāng)此創(chuàng)鉅痛深之日，正我君臣臥薪嘗膽之時，各將軍督撫，受恩深重，具有天良，諒不至為難茍安”，要求地方大員提出切實的政策建議推進鐵路等實業(yè)建設(shè)，鼓勵民間資本參與鐵路建設(shè)很快就成了清廷的新國策。

1895年底，清廷再發(fā)布上諭：“鐵路為通商惠工要務(wù)，朝廷定議，必欲舉行……至由盧溝南抵漢口干路一條，道里較長，經(jīng)費亦巨，各省富商如有能集股千萬兩以上者，著準(zhǔn)其設(shè)立公司，實力興筑，事歸商辦，一切盈絀，官與不聞，如有成效可觀，必當(dāng)加以獎勵”。顯然，大清中央再次明確鐵路建設(shè)的國策地位，更重要的是向社會明確支持商辦的新政策。

1897年1月，中國鐵路總公司在上海成立，目的是要祛除之前海軍衙門官辦鐵路政企不分的弊端，鐵總對外以企業(yè)的身份招民股和借外債，在洋債主與政府責(zé)任之間建立防火墻。

1898年8月，大清成立礦務(wù)鐵路總局，中國第一次有了鐵路主管機關(guān)，并且鐵路建設(shè)成為了大清抓經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵，畢竟此前李鴻章的海軍衙門負責(zé)鐵路建設(shè)主要是著眼于國防。

礦務(wù)鐵路總局成立后，很快（11月）就制定了第一部鐵路法規(guī)《礦務(wù)鐵路公共章程》，這可能是中國第一部具有現(xiàn)代意義的部門交通法。

《礦務(wù)鐵路章程》第一條明確指出：

“礦、路分三種辦法，官辦、商辦、官商合辦，而總不如商辦。除未設(shè)局以前，也經(jīng)開辦者不計外，此后多得商辦為主，官為設(shè)法招徠，盡力保護，仍不準(zhǔn)干預(yù)公司事權(quán)?！?

清政府以法規(guī)的形式進一步明確了支持鐵路商辦的態(tài)度。不僅如此，對于民資辦鐵路，還要給予政治地位，獎以官銜爵位，以示政府誠意?！墩鲁獭愤€規(guī)定，“凡華人辦路礦，獨立資本在五十萬兩以上，查明實已到工，辦有成效，實系華股居半者，應(yīng)照勸賑捐之例予以優(yōu)獎，以廣招徠”。

大清肱骨之臣李鴻章不過伯爵，而投資兩千萬以上，即可賞一等子爵，與李中堂相差一級而已，投資五十萬，也可賞三品銜，可以見清政府中央招商之急切。

華商辦理農(nóng)工商實業(yè)爵賞章程（1907年）。

1903年，清政府設(shè)立商部，撤銷礦務(wù)鐵路總局，鐵路事宜歸商部。同年，商部頒布《鐵路簡明章程》，進一步明確鼓勵商辦鐵路。清政府商辦鐵路大躍進，到1910年，按照1906年新成立的郵傳部統(tǒng)計，全國已設(shè)立17個商辦鐵路公司。

商辦鐵路的愿望是美好的，但鐵路建設(shè)投資巨大，中國資本還在幼年，根本沒有這樣的實力。此外，鐵路并非一般實業(yè)，牽涉面甚廣，在當(dāng)時的社會環(huán)境下，單純商辦困難重重，收效甚微。

從1881年至1911年，30年間大清累計修鐵路9968.5公里，其中官辦借款鐵路4844公里，占52.1%,外國列強直接修路3733公里，占40.2%，各類商辦鐵路715公里，僅占7.7%。

對于如何建設(shè)鐵路，清政府在各方力量的拉鋸之下，政策也一直在搖擺之中。洋務(wù)運動后期的領(lǐng)導(dǎo)人，湖廣總督張之洞的觀點頗具代表性，他上奏認為：“鐵路一事，雖系便商之要策，生財之大宗，然與別項商業(yè)不同，實關(guān)系全國之脈絡(luò)，政令之遲速，兵機之利鈍，民食之盈虛，官民知識之通塞，則必操之于國家?！?

清政府在1906年也曾發(fā)上諭：“鐵路為國家要政，仍應(yīng)官督商辦等因。欽此。”