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【編者按：中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題作出了明確規(guī)定。對(duì)此，賀雪峰教授此前已在觀察者網(wǎng)刊文評(píng)論，而涉及土地問(wèn)題的另一重要領(lǐng)域，即農(nóng)村土地征用問(wèn)題，目前尚未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)文件加以規(guī)定，因此，尚需從不同的角度進(jìn)行討論。這里刊載的是賀雪峰教授的文章，也歡迎其他專(zhuān)家學(xué)者投稿，展開(kāi)討論。】

一、

土地問(wèn)題一直以來(lái)是學(xué)界和政策部門(mén)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。土地問(wèn)題主要包括農(nóng)地和建設(shè)用地。2014年9月29日下午，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全國(guó)深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議，就《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》等發(fā)表講話，筆者曾在觀察者網(wǎng)撰文評(píng)論。最近中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大政方針確定下來(lái)。關(guān)于建設(shè)用地制度改革，中央全國(guó)深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)研究。筆者因此愿意再就建設(shè)用地制度改革問(wèn)題尤其是所謂農(nóng)地農(nóng)房自由入市的問(wèn)題，談一點(diǎn)自己的粗淺看法。

筆者以為，最近關(guān)于農(nóng)地農(nóng)房可否自由入市的爭(zhēng)論，要害是我們是否要以維護(hù)農(nóng)民利益的名義再造一個(gè)土地食利階級(jí)出來(lái)。

之所以說(shuō)再造一個(gè)土地食利階級(jí)，是因?yàn)楦鶕?jù)中國(guó)土地制度的憲法秩序，中國(guó)是已經(jīng)消滅了土地食利者的國(guó)家，已經(jīng)沒(méi)有了土地食利階級(jí)。這是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)的兩場(chǎng)關(guān)鍵性的革命，即以平均地權(quán)為核心的新民主主義革命范疇的土地改革，屬于資產(chǎn)階段民主革命的內(nèi)容，和以消滅土地私有制為目標(biāo)的社會(huì)主義改造。經(jīng)過(guò)這兩場(chǎng)革命，土地就不再是作為財(cái)產(chǎn)，而是作為生產(chǎn)資料，掌握在勞動(dòng)者手中，不再參與超額經(jīng)濟(jì)利益的分享，或不再有人可以通過(guò)占有土地不勞而獲當(dāng)土地食利者了。

新中國(guó)的這兩大革命將土地利益極大地釋放出來(lái)，用于新中國(guó)快速推進(jìn)的工業(yè)化，在既無(wú)外援又未向外轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的情況下，用大約30年時(shí)間，將中國(guó)從一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)變成工業(yè)國(guó)，成功實(shí)現(xiàn)新中國(guó)的工業(yè)化。

在未經(jīng)資產(chǎn)階級(jí)民主革命和社會(huì)主義改造的國(guó)家，土地私有且往往占有極不平衡，依附在土地上的食利集團(tuán)龐大而堅(jiān)固。這樣的國(guó)家所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)剩余就由三個(gè)集團(tuán)來(lái)分：勞動(dòng)、資本、土地。在全球化背景下面，資本是要獲得全球平均利潤(rùn)的，否則資本就不會(huì)來(lái)，或來(lái)了也會(huì)撤走。土地食利集團(tuán)越是強(qiáng)大，這個(gè)集團(tuán)從經(jīng)濟(jì)剩余中所獲利益就越大，土地集團(tuán)利益越大，勞動(dòng)可以分享到的經(jīng)濟(jì)剩余就越少，不同的勞動(dòng)者集團(tuán)之間為分享不多剩余所發(fā)生沖突可能性就越大，這樣一來(lái)，這樣的國(guó)家，各個(gè)階層、各個(gè)階級(jí)之間就很容易產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，政治不穩(wěn)定就屬正常。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資本越來(lái)越起重要作用，并在經(jīng)濟(jì)剩余分享中占據(jù)越來(lái)越大比重。在當(dāng)前中國(guó)深度參與到全球化的背景下面，參與到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分享的主要有兩個(gè)集團(tuán)，一是資本，二是勞動(dòng)，總體來(lái)講，土地還未參與到剩余分享之中。因?yàn)橥恋貨](méi)有分享經(jīng)濟(jì)剩余，資本獲得全球平均利潤(rùn)，留給勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)剩余就相對(duì)比較多，不同勞動(dòng)群體之間的利益分享就相對(duì)緩和，不同階層、不同階級(jí)之間的斗爭(zhēng)就相對(duì)緩和，中國(guó)政治因此容易保持穩(wěn)定。也正是因此，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家中不多的同時(shí)保持了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和政治穩(wěn)定的國(guó)家，也是有希望走出中等收入陷阱的國(guó)家。

二、

當(dāng)前中國(guó)土地制度安排中最重要的一點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要新增城市建設(shè)用地，并因此將農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地通過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。一般來(lái)講，城市建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)地的價(jià)值，其中原因是用途的改變：之前農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榱斯ど虡I(yè)用途，從而極大地提高了土地上的經(jīng)濟(jì)密度。農(nóng)地非農(nóng)使用所形成巨額增值收益顯然是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所附加上去的，而非土地本身所具有的價(jià)值。

按中國(guó)土地制度的憲法秩序安排，農(nóng)村集體所有土地是出產(chǎn)資料，而非財(cái)產(chǎn)，國(guó)家征收農(nóng)地是按土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)償，《土地管理法》要求給予征收農(nóng)地的補(bǔ)償不能超過(guò)土地年產(chǎn)值30倍。國(guó)家征收農(nóng)地為城市建設(shè)用地后，可以拿到土地二級(jí)市場(chǎng)交易，以獲得遠(yuǎn)高于土地征收費(fèi)用的土地出讓金，土地出讓金以土地財(cái)政的形式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施顯然不只是政績(jī)工程和領(lǐng)導(dǎo)人的面子工程，而是城市生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件，是城市經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本前提。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施是中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家卻仍然可以保持全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵之一。之前是廉價(jià)勞動(dòng)力，現(xiàn)在中國(guó)勞動(dòng)力成本已遠(yuǎn)高于東南亞、南亞、非洲等發(fā)展中國(guó)家，但中國(guó)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施使得中國(guó)仍然具有遠(yuǎn)高于其他發(fā)展中國(guó)家的資本吸引力。

由土地出讓金所構(gòu)成的土地財(cái)政，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所附著在特定區(qū)位土地上的增值收益歸公，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而使城市化可以良性持續(xù)，這樣一種制度安排就通過(guò)土地“漲價(jià)歸公”，做到了“地利共享”。而不是讓恰好占據(jù)特定區(qū)位者壟斷獲取土地增值收益，成為不勞而獲的土地食利者。這正是中國(guó)土地制度安排的極大優(yōu)越性。尤其對(duì)當(dāng)前中國(guó)的快速城市化是極大制度“紅利”。