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如前文所述，美國FON項目中軍事宣示所挑戰(zhàn)的第一個對象，是中國關(guān)于領(lǐng)海內(nèi)外國軍事船舶及飛機“無害通過”的國內(nèi)法律規(guī)定?！盁o害通過”是一項古老的海洋法權(quán)利，于1982年被正式寫入《聯(lián)合國海洋法公約》中。根據(jù)公約第二部分第三節(jié)，在不損害沿海國的和平、良好秩序或安全的情況下，外國船舶可以“迅速地和連續(xù)不停地通過沿海國的領(lǐng)海而無需事先通知或取得沿海國的許可”。然而這里只對“外國船舶”作了總體的規(guī)定，并沒有區(qū)分軍事船舶和民用船舶。因此在軍艦是否有無害通過權(quán)的問題上，各國就產(chǎn)生了分歧。美國主張軍艦只要滿足公約第18條的規(guī)定，完全停止一切軍事功能（如停止火控雷達運轉(zhuǎn)）而只保留航行能力，就可以在不通知沿海國的情況下實施“無害通過”。中國等20多個國家則主張，軍事船舶的“無害通過”需要預(yù)先批準和通知，并制定了相應(yīng)的國內(nèi)法。

在這里必須指出，中國對外國軍艦“無害通過”的限制并沒有違背公約。在公約第25條中規(guī)定，沿海國可以在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟以防止非無害通過。只要不是在外國軍艦完成“無害化”后仍拒絕其通過，中國要求事先批準的國內(nèi)法就并沒有在事實上損害“無害通過”和航行自由。因此《中國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》并沒有與公約發(fā)生沖突。然而美國將中國等國家制定的事先批準程序，單方面地解釋為對航行自由的限制，并出動軍事船舶故意違反中國的國內(nèi)法律而進入中國的領(lǐng)海。中國西沙群島的中建島事件，就屬于這一類行動的范疇。而且根據(jù)已經(jīng)公開的實施記錄，從2011年開始這一類“執(zhí)法”行動成為美國FON項目軍事宣示的重點之一。在未來的一年內(nèi)，美國很有可能再次在南海方向上挑戰(zhàn)中國的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》關(guān)于“無害通過”的規(guī)定。

由此可以推斷，美國將可能繼續(xù)派出軍艦在中國控制下的南海島嶼和礁石12海里區(qū)內(nèi)實施“無害通過”（這里特別要強調(diào)是那些自然形成的島嶼和礁石，而不是之前并非島嶼、經(jīng)人工吹填等方式形成的人工島）。根據(jù)中建島事件的經(jīng)驗，那些面積較大、其他國家提出領(lǐng)土爭議、進行過或正在進行人工加固作業(yè)的南海島礁，將有可能成為美國重點“照顧”的目標。

在這種情況下，中國的海上部門完全可以依照《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第十條，“令其立即離開領(lǐng)?！?，對所造成的損失或者損害要求其自己負責(zé)。更進一步的，中國也可以依照美國的標準如法炮制，定期“無害通過”美國的領(lǐng)海區(qū)域。實際上，去年9月份中國海軍的五艘軍艦在阿拉斯加海域已經(jīng)進行過這樣的實踐。這種反制措施既可行，風(fēng)險也較低。當然，從根本上解決這一沖突的方法，仍然是依靠中美兩國海上部門的協(xié)商，建立起類似“中美海空相遇安全行為準則”的雙邊機制，以取代現(xiàn)有較為模糊、操作性有缺陷的《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》。

美國南?！皥?zhí)法”的選項之二：通過“低潮高地”12海里區(qū)域

美國在渚碧礁的行動則屬于另外一類：以常規(guī)武裝狀態(tài)通過中國控制的“低潮高地”12海里區(qū)域內(nèi)。我們知道，外國軍艦經(jīng)一國領(lǐng)海的無害通過需要“無害化”，即停止一切軍事功能，然而在非領(lǐng)海的海域無須遵循這項規(guī)定。因此一國軍艦通過一片水域，如果實施無害通過，實際上可以視為軍艦所屬國的一個態(tài)度：這片水域是屬于某個國家的領(lǐng)海。當然，反之就是表示這片水域并不是某個國家的領(lǐng)海。

與這個問題密切相關(guān)的概念是低潮高地。島嶼和礁石在高潮和低潮時都是露出水面的，然而低潮高地僅在低潮時露出水面，在高潮時則沒入水中。這個區(qū)別在法律上有著重要意義：島嶼和礁石周邊擁有12海里寬度的領(lǐng)海；公約第13條規(guī)定，低潮高地若在大陸或島嶼的12海里之內(nèi)，則低潮高地周邊的12海里也是領(lǐng)海；反之，則沒有領(lǐng)海；人工建造的島嶼是沒有領(lǐng)海的。在南海地區(qū)，這種島嶼、礁石和低潮高地相間分布、距離不一的地理條件，就給美國的“執(zhí)法”行動創(chuàng)造了條件。

具體到渚碧礁的案例中，作為一個低潮高地的渚碧礁處在一個地理和法律上非常模糊的位置。從地理位置上看，渚碧礁距離最近的中國島嶼中業(yè)島有12.42海里，距離最近的鐵線礁則不到12海里。因此根據(jù)公約，它周邊擁有領(lǐng)海的法律依據(jù)并不充足。美國出動“拉森”號驅(qū)逐艦執(zhí)行FON項目的軍事宣示行動，原計劃以常規(guī)狀態(tài)（即非無害通過）進入渚碧礁的12海里區(qū)域內(nèi)：這種行動就表達了“美國否定中國在渚碧礁周圍有領(lǐng)?！钡耐饨粦B(tài)度，或是釋放了這樣一種外交信號。這將迫使中國在渚碧礁以及類似島嶼、礁石和低潮高地的法律地位問題上表態(tài)，從而處于進退兩難的地步：進，明確它們的法律地位，則與法理上找不到充足的證據(jù)，同時將喪失中國“模糊立場”的外交空間；退，不作聲張，忍氣吞聲，將有可能鼓勵美國及其盟國進一步的外交行動，使南海問題進一步復(fù)雜化。

然而令人哭笑不得的是，美國軍政各部門在行動協(xié)調(diào)上出現(xiàn)了問題，反倒幫了中國一把?！袄碧柋平颈探傅氖录?，美國參議員麥凱恩要求國防部公布細節(jié)，原因是“拉森”號可能是無害通過了渚碧礁周圍的12海里區(qū)域。如前文所說，美國要想達到否定“渚碧礁周圍12海里”的目的，就不能無害通過；如果無害通過了，反而是變相承認了中國在這一海域是有領(lǐng)海的的。根據(jù)媒體報道，五角大樓在這一問題上給出了互相矛盾的描述。一名美國軍方官員曾表示，“拉森”號的巡邏是“無害通過”行動，但之后稱這是錯誤說法?？傊绹男袆雍苡锌赡懿⑽催_到預(yù)期的外交效果。

然而這一次事件卻給我們了一個警示。特別是中國正處在人工吹填或其他作業(yè)的低潮高地和巖礁，不論在地理上還是法理上都是很脆弱的，因此將很有可能成為美國FON項目軍事宣示的另外一類重要目標。因此從法律的角度看，不利于中國的低潮高地（人工島），應(yīng)盡量避免任何可能表明“主權(quán)擁有與否”的外交表述，即延續(xù)一貫的“模糊政策”。但這不意味著在法理上中國將無所作為，而是可以靈活運用。例如根據(jù)公約第60條，在我國在低潮高地上設(shè)置的人工島及其他設(shè)施周邊劃定500米的安全帶，并部署必要的力量進行保護作業(yè)；當美軍執(zhí)行FON項目的艦只駛?cè)?2海里時，我國的艦只跟蹤并根據(jù)公約第60條第4款，表明自身正在以適當方式保護該設(shè)施，建議美軍艦只改變方向以免發(fā)生碰撞?？傊?，依據(jù)公約中國完全可以在事先削弱美國行動的法理基礎(chǔ)，從而在輿論和政治斗爭中奪回部分主動權(quán)

孫子兵法有云：“無恃其不來,恃吾有以待也；無恃其不攻,恃吾有所不可攻也。”中國不應(yīng)寄希望于美國人每一次都犯錯，而應(yīng)從輿論、法理、軍事、政治和技術(shù)等多方面做好準備。只有在將國家的各種實力，從技術(shù)和軍事實力到法律和政治力量結(jié)合起來，才能在南海問題上反制美國的霸權(quán)主義之“劃圈”。

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