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今年3月1日，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)卡特在演說(shuō)中強(qiáng)烈批評(píng)了中國(guó)在南海的軍事部署，稱““中國(guó)不應(yīng)推進(jìn)南海軍事化……特定行為將產(chǎn)生特定的后果。”此番言論呼應(yīng)了近幾年來(lái)美國(guó)在南海愈加頻繁的干涉行動(dòng)。實(shí)際上，早在去年11月3日美“拉森”號(hào)驅(qū)逐艦駛?cè)肽仙橙簫u的渚碧礁12海里區(qū)域之后，美國(guó)防部官員就表示，美軍計(jì)劃每季度在南海“人造島礁”12海里內(nèi)巡航兩次，以“提醒中國(guó)和其他國(guó)家尊重美國(guó)在國(guó)際法下的權(quán)益”。隨后在今年1月30日，美“柯蒂斯·威爾伯”號(hào)驅(qū)逐艦就在未通知中方的情況下，進(jìn)入西沙群島的中建島12海里區(qū)域內(nèi)。這兩次行動(dòng)雖然在性質(zhì)上并不相同，但同屬于美國(guó)干涉其他國(guó)家海上權(quán)益爭(zhēng)端的一個(gè)項(xiàng)目——“航行自由項(xiàng)目”（Freedom of Navigation Program，以下簡(jiǎn)稱FON項(xiàng)目）。

“航行自由項(xiàng)目”是美國(guó)基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和相關(guān)國(guó)際習(xí)慣法而實(shí)施的“法律”行動(dòng)（然而值得一提的是，美國(guó)國(guó)會(huì)尚未批準(zhǔn)該公約）。在該項(xiàng)目下，軍艦巡航的目標(biāo)島嶼是經(jīng)過(guò)“精心”挑選的，巡航方式也是經(jīng)過(guò)仔細(xì)斟酌的。渚碧礁事件和中建島事件，代表了美國(guó)巡航南海的兩個(gè)典型案例。對(duì)它們進(jìn)行的分析使我們可以預(yù)測(cè)，美國(guó)在未來(lái)一年內(nèi)將可能在南海的哪些島礁繼續(xù)“劃圈”，而面對(duì)美國(guó)的行動(dòng)中國(guó)有哪些可行的選項(xiàng)。

“航行自由項(xiàng)目”：霸權(quán)主義的“執(zhí)法”

“航行自由項(xiàng)目”是美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和一線部隊(duì)等多部門聯(lián)合執(zhí)行的行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃有著詳細(xì)而完整的標(biāo)準(zhǔn)和程序，只要政府高層決定就可以按照程序啟動(dòng)。FON項(xiàng)目的文件于1982年由里根政府簽署并實(shí)施，并在之后的實(shí)踐中逐步完善。根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院已經(jīng)公開的文件，美國(guó)實(shí)施該計(jì)劃旨在在全球范圍應(yīng)對(duì)六大類“不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱公約）”的所謂“過(guò)度海洋主張”（excessive maritime claim），即反制沿海各國(guó)對(duì)海洋的“過(guò)度利益訴求”。這六大類包括：

1、不被美國(guó)所承認(rèn)的歷史性海灣/歷史性水域的宣稱；

2、領(lǐng)?；€的劃分不符合反映在公約中的國(guó)際習(xí)慣法；

3、對(duì)于軍用艦船、潛艇、飛機(jī)經(jīng)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)予以禁止或施加限制，且不符合反映在公約中的國(guó)際習(xí)慣法；

4、領(lǐng)海宣稱超過(guò)12海里；

5、將權(quán)力延伸超過(guò)12海里的行為，例如設(shè)置安全區(qū)等，目的是限制與資源開發(fā)無(wú)關(guān)的公海航行自由；

6、群島水域限制相關(guān)水道同行自由的行為，以及其他行為等。

資料來(lái)源：美國(guó)第49號(hào)國(guó)家安全指令，1992年

FON項(xiàng)目實(shí)施的基本程序包括：一方面，由美國(guó)務(wù)院進(jìn)行的外交抗議，并與所謂的“過(guò)度聲索國(guó)”進(jìn)行磋商以達(dá)成相互諒解的立場(chǎng)；另一方面，由美國(guó)務(wù)院和國(guó)防部合作，國(guó)防部在列好的目標(biāo)名單中選擇，然后下令一線部隊(duì)執(zhí)行的軍事宣示行動(dòng)。一線部隊(duì)采取相關(guān)文件、手冊(cè)或備忘錄的規(guī)定，以特定的行動(dòng)達(dá)成國(guó)務(wù)院和國(guó)防部設(shè)想的外交效果，例如以常規(guī)狀態(tài)通過(guò)某一水域等。全部的程序步驟結(jié)束之后，美國(guó)防部會(huì)向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，并由國(guó)務(wù)院公布每一年度的實(shí)施情況。由此可見，F(xiàn)ON項(xiàng)目是典型的“世界警察”“執(zhí)法”活動(dòng)，美國(guó)宣稱為維護(hù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所確定的準(zhǔn)則而“盡心盡力”。

根據(jù)美國(guó)的年度報(bào)告，自2007年開始至今，中國(guó)每年都會(huì)登上FON項(xiàng)目的被“執(zhí)法”名單。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的“過(guò)度海洋主張”大致可分為三類：對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由施加限制；在并非其領(lǐng)?；蚺c臨近國(guó)家權(quán)利重合的地區(qū)進(jìn)行非法的考察或建設(shè)活動(dòng)；限制外國(guó)軍艦、潛艇或飛機(jī)對(duì)其領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)，要求事先通報(bào)。其中和我國(guó)的南海島礁有關(guān)的，主要是后兩者。針對(duì)這兩者，美國(guó)FON項(xiàng)目的軍事宣示行動(dòng)主要有兩種形式：以所謂“無(wú)害通過(guò)”的方式經(jīng)過(guò)我國(guó)控制巖礁的12海里海區(qū)；以常規(guī)狀態(tài)通過(guò)我國(guó)控制的低潮高地（人工島）的12海里海區(qū)。第一個(gè)挑戰(zhàn)的是我國(guó)關(guān)于“外國(guó)軍艦飛機(jī)通過(guò)我領(lǐng)海須獲許可”的國(guó)內(nèi)法，第二個(gè)挑戰(zhàn)的則是我國(guó)對(duì)南海的低潮高地是否有領(lǐng)海的主權(quán)宣示。在之后的部分我們將具體討論這兩點(diǎn)。

總體來(lái)看，美國(guó)針對(duì)南海的FON項(xiàng)目，特別是軍事宣示行動(dòng)，雖然是打著“維護(hù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》”的法律旗號(hào)，但始終是一個(gè)具有濃厚霸權(quán)主義色彩的政治行為。在這里且不討論美國(guó)的法律依據(jù)是否充分，從其行動(dòng)程序中就可以管中窺豹。一方面，美國(guó)在并未批準(zhǔn)公約的情況下，就單方面宣稱負(fù)有維護(hù)公約的義務(wù)，將自己擺在執(zhí)法者的位置上來(lái)判斷諸如“歷史性水域”之類的法律問(wèn)題；另一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)于“無(wú)害通過(guò)”等國(guó)際海洋法的問(wèn)題并未達(dá)成一致意見，然而美國(guó)卻將自己的意見凌駕于其他國(guó)家之上，在有關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法與公約未發(fā)生明確沖突的情況下，擅自挑戰(zhàn)這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法。這些都損害而非促進(jìn)了航行自由，更不利于國(guó)際海洋的安全。

美國(guó)南?！皥?zhí)法”的選項(xiàng)之一：“無(wú)害通過(guò)”

1982年制定的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是當(dāng)代國(guó)際海洋法的基本框架。它將過(guò)去許多國(guó)際習(xí)慣法轉(zhuǎn)變成為了更加清晰和明確的成文公約。這是一項(xiàng)偉大的歷史進(jìn)步，但同時(shí)也是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家相互妥協(xié)的產(chǎn)物。因此在許多具體條款和簽署通過(guò)等問(wèn)題上，仍有許多待明確和協(xié)商的爭(zhēng)議。這就給美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”提供了所謂的法律旗號(hào)。美國(guó)根據(jù)自己的利益訴求來(lái)解釋公約，對(duì)其他國(guó)家并未明確與公約抵牾的行為進(jìn)行“執(zhí)法”。特別是當(dāng)美國(guó)與該國(guó)的關(guān)系發(fā)生緊張乃至沖突時(shí)，F(xiàn)ON項(xiàng)目就會(huì)成為一個(gè)披著“法律”外衣的政治工具。如今，隨著美國(guó)實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略、介入南海事務(wù)，與中國(guó)的沖突越來(lái)越多，中國(guó)就日益成為了“阻礙國(guó)際航行自由”的“違法者”和“執(zhí)法對(duì)象”。