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二、福利依賴與財(cái)政陷阱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，還可能誘發(fā)民眾的福利依賴心態(tài)。其結(jié)果是，政府為了滿足民眾的福利預(yù)期，不得不保持固定的養(yǎng)老財(cái)政支出，進(jìn)而形成高投入的行政慣性。

據(jù)A公司負(fù)責(zé)人介紹，剛開始提供服務(wù)時(shí)阻力特別大：大部分老人不習(xí)慣陌生人來自己家提供服務(wù)；一些人喜歡安靜，不喜歡被打擾，也沒有什么需求。還有一些比較有覺悟的老黨員表示，“我能動(dòng)，不需要黨和政府在我身上花錢?！笨傮w來說，在服務(wù)開始前，老人們對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)總體上是十分排斥的。

為了實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)，A公司的護(hù)理員通過上門做工作、宣傳、和老人建立關(guān)系等方式，終于逐步讓絕大多數(shù)老人接受了服務(wù)。很多老人通過體驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)確實(shí)減輕了自己的負(fù)擔(dān)，于是將其視為一種“福利”坦然接受。問題是，為老人服務(wù)的政策目標(biāo)是達(dá)到了，但是老人的心態(tài)也徹底改變了：從不理解、不需要變成依賴。

2022年，A公司順利完成了為期三年的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，由于與政府的下一階段合作洽談工作尚未敲定，公司暫停了半年的上門服務(wù)。結(jié)果就在這半年間，大量老人撥打12345要求恢復(fù)服務(wù)。為此，市領(lǐng)導(dǎo)還專門過問此事。迫于壓力，地方政府不得不重啟項(xiàng)目，由地方財(cái)政每年撥款650萬元繼續(xù)購(gòu)買A公司的服務(wù)。

值得注意的是，老人要求重新恢復(fù)該項(xiàng)目，并不是因?yàn)樗麄兤惹行枰?，而僅僅是他們已經(jīng)形成了福利預(yù)期，習(xí)慣了政府提供免費(fèi)服務(wù)。一個(gè)證據(jù)是，除了政府支持的每月固定額度外，4000多位老人中只有80-90位高收入家庭的老人追加支出購(gòu)買A公司的服務(wù)，大部分老人無需要也無財(cái)力購(gòu)買市場(chǎng)化服務(wù)。

由此，居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)于地方政府而言，從“量力而為”的好事變成了“不得不做”的政治任務(wù)，相應(yīng)地，居家養(yǎng)老服務(wù)支出只能增加不能減少，財(cái)政壓力上升。

2022年，該市又申請(qǐng)到民政部組織的“居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)”項(xiàng)目資金，該行動(dòng)主要為60周歲及以上經(jīng)濟(jì)困難的失能、部分失能老年人建設(shè)家庭養(yǎng)老床位、提供居家養(yǎng)老上門服務(wù)。其中居家養(yǎng)老上門服務(wù)資金1600萬元，與2019年的項(xiàng)目服務(wù)人群范圍相比有重疊也有新增，重點(diǎn)服務(wù)人群是城鄉(xiāng)低保、特困老人，數(shù)量在3000人左右。

這次項(xiàng)目對(duì)地方來說是一把雙刃劍：一方面，地方可以利用這筆資金暫時(shí)緩解財(cái)政壓力；另一方面，服務(wù)對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大化，當(dāng)中央撥的財(cái)政花完之后，農(nóng)村的老人是否也會(huì)存在依賴心態(tài)呢？到時(shí)候地方政府可能不得不為此追加更多投入。

三、復(fù)雜的監(jiān)督、考核體系

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，整套流程里還存在一個(gè)重要的問題：政府如何監(jiān)督市場(chǎng)化服務(wù)的質(zhì)量？

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，為了保證資金使用到位、養(yǎng)老服務(wù)到位，相關(guān)的監(jiān)督考核機(jī)制也越來越復(fù)雜。

首先是政府雇傭第三方對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)公司進(jìn)行考核。

以筆者調(diào)研的地市為例，該市聘請(qǐng)某第三方對(duì)A公司進(jìn)行監(jiān)督。A公司每完成一項(xiàng)服務(wù)，將自動(dòng)形成工單，第三方公司會(huì)不定期對(duì)工單進(jìn)行抽查。通過一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)進(jìn)行打分，滿分100分，85分以上工單才算及格。A公司的服務(wù)較好，每次都在90分以上。

不過聘用第三方的風(fēng)險(xiǎn)是：誰來對(duì)第三方進(jìn)行監(jiān)督？有些地方出現(xiàn)過居家養(yǎng)老服務(wù)公司與第三方相互勾結(jié)的情況。難道要層層套環(huán)，再聘請(qǐng)第三方進(jìn)行監(jiān)督嗎？為了減少政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中的委托-代理風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的機(jī)制設(shè)置可能越來越復(fù)雜，極大地推高運(yùn)行成本。

其次是居家養(yǎng)老服務(wù)公司對(duì)護(hù)理員的監(jiān)督。

居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督的困難之處就在于，其中涉及的委托-代理關(guān)系除了政府-公司這一對(duì)之外，還存在公司-護(hù)理員這對(duì)。從項(xiàng)目的微觀運(yùn)行來看，護(hù)理員是實(shí)際服務(wù)老人的人員，他們的工作決定了整個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。但是由于護(hù)理員具有分散性和數(shù)量龐大的特征，公司的管理者可能出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。

最為常見的困境是護(hù)理員單獨(dú)上門服務(wù)，其服務(wù)質(zhì)量無法監(jiān)督。為此，A公司采取電話回訪的方式。A公司設(shè)有專門的話務(wù)員，負(fù)責(zé)滿意度調(diào)查。護(hù)理員每完成一個(gè)工單，話務(wù)員就會(huì)詢問老人“有無上門服務(wù)”、“對(duì)服務(wù)是否滿意”等信息。一旦老人回答不滿意，那么護(hù)理員就拿不到這一單的工資。

不過，這種回訪無法防止護(hù)理員與老人共謀。A公司曾經(jīng)出現(xiàn)過護(hù)理員不上門服務(wù)，給老人一定的報(bào)酬要求其幫忙作弊的行為。實(shí)際上，A公司負(fù)責(zé)人表示這種行為可能有一定的普遍性，特別是在監(jiān)管困難的農(nóng)村地區(qū)，一些護(hù)理員與服務(wù)的老人是一個(gè)村的熟人，他們與老人約定共同制造“假工單”。

綜合來看，居家養(yǎng)老服務(wù)出發(fā)點(diǎn)的模糊性與實(shí)施的精細(xì)化、復(fù)雜化形成了鮮明的對(duì)比。當(dāng)老人的養(yǎng)老需求都不清晰時(shí)，所有用于監(jiān)督的復(fù)雜措施都會(huì)陷入防不勝防的境地，最終可能只會(huì)不斷推高運(yùn)行成本。

四、“喘息式”養(yǎng)老服務(wù)有必要嗎？

在訪談中，居家服務(wù)的負(fù)責(zé)人表示：“我們的項(xiàng)目是給家庭養(yǎng)老提供‘喘息式’服務(wù)?！币簿褪钦f，通過引入市場(chǎng)服務(wù)，將家庭從沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)中暫時(shí)解脫出來，給老人家庭以喘息的時(shí)間。

但問題是，一個(gè)月4-5次的上門家政服務(wù)能在多大程度上減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)呢？

通過個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)可能并不能減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，反而可能造成一系列非預(yù)期后果，包括但不限于異化成家政服務(wù)、影響市場(chǎng)秩序、讓民眾形成依賴心態(tài)、增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，等等。

筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的困境可能是政府提供養(yǎng)老服務(wù)面臨的普遍困境的一個(gè)縮影。當(dāng)前政府有心介入養(yǎng)老服務(wù)之中，但是這種介入必須建立在兩個(gè)大前提上：第一是對(duì)老年人的養(yǎng)老需求進(jìn)行仔細(xì)的甄別和分析；第二是對(duì)政府、市場(chǎng)和家庭的能力和責(zé)任邊界具有清晰的認(rèn)識(shí)。

如果福利政策缺乏清晰的定位，不僅可能讓本就吃緊的地方財(cái)政雪上加霜，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還有可能好事變難事，甚至是壞事。

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