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但是，如果只是保運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政向上級(jí)等、靠、要，也基本能應(yīng)付。導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難甚至負(fù)債的主要原因是“求發(fā)展”，而且是往往是求“超前發(fā)展”。

從我調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)看，許多地方的求發(fā)展會(huì)產(chǎn)生地方財(cái)政的“無效經(jīng)營(yíng)”或者是“非市場(chǎng)化投資”行為。舉個(gè)例子，我所調(diào)研過的一個(gè)只能保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的縣，每任縣委書記上任都要打造各類“亮點(diǎn)工程”，以迎接每年上級(jí)的“看變化”。（每年春天，市委書記帶領(lǐng)全市領(lǐng)導(dǎo)和縣委書記去每個(gè)縣實(shí)地看變化，評(píng)比哪個(gè)縣做得好）。比如，2018年該縣的亮點(diǎn)工程是財(cái)政投資6個(gè)億在江邊建一個(gè)超級(jí)大亭子，第二年的亮點(diǎn)工程投入5億建一個(gè)特色小鎮(zhèn)（僅僅一年后，這個(gè)小鎮(zhèn)雜草從生，無人光顧）……一個(gè)原本只是吃飯財(cái)政的縣，為什么每年會(huì)有這樣的“豪投”？哪來的錢？

我們發(fā)現(xiàn)這些“投資”的錢一部分通過項(xiàng)目包裝，依靠國(guó)家專項(xiàng)項(xiàng)目，一部分是通過縣級(jí)的融資平臺(tái)進(jìn)行融資，即向銀行貸款。而縣級(jí)的財(cái)政負(fù)債，很大一部分是源于這類亮點(diǎn)工程的“非市場(chǎng)化投資”導(dǎo)致的，即這些大規(guī)模投資，除了好看，幾乎不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)收益。如此高成本的形式主義的亮點(diǎn)工程才是基層財(cái)政困境和地方債務(wù)的主要原因。

這些亮點(diǎn)工程也主要產(chǎn)生于縣委書記個(gè)體性的權(quán)力過于集中。這些重大投資為什么不通過公開討論？比如給網(wǎng)民評(píng)議？我想，沒有一個(gè)市場(chǎng)主體每年會(huì)如此投資，而對(duì)一些政府主體來說，反正錢都是國(guó)家的，虧了也不需要負(fù)責(zé)。

從我們團(tuán)隊(duì)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)看，在可用財(cái)力有限情況下，中西部地區(qū)的大部分市縣只是吃財(cái)政飯，發(fā)展主要依靠融資平臺(tái)（地方國(guó)控、城投、城建和旅投等公司），融資平臺(tái)承接了絕大部分亮點(diǎn)工程，而不計(jì)成本的“造點(diǎn)運(yùn)動(dòng)”在全國(guó)盛行，這也隱藏了大量的地方債務(wù)。

搞清了中西部縣級(jí)財(cái)政困境的來源，也就能明白財(cái)政困難與編制改革之間表面上相關(guān)，實(shí)質(zhì)關(guān)系不大。在我看來，大部制改革主要解決效率問題，而不能解決財(cái)政供養(yǎng)問題，正如上文所說，人員分流在理論上可以減少財(cái)政支出，但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中無法達(dá)到。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，縣級(jí)財(cái)政問題需要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決。落后地區(qū)地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環(huán)境和資源，經(jīng)濟(jì)也發(fā)展不起來，地方政府也面臨發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的兩難。我曾經(jīng)調(diào)研過一個(gè)山區(qū)的縣城，當(dāng)時(shí)縣委書記親自帶隊(duì)到處去招商，有一個(gè)臺(tái)企愿意將自己的工廠從廣州挪到縣城，我當(dāng)時(shí)十分不解，后來一打聽，才明白是招商時(shí)對(duì)于企業(yè)有所承諾，即可以獨(dú)享本地的一種稀有資源。

從實(shí)踐看，中西部地區(qū)的招商引資除了賤賣獨(dú)特資源外，大多數(shù)是承接沿海淘汰的污染企業(yè)，而且實(shí)際產(chǎn)生的稅收很少，因?yàn)榈胤秸廊粫?huì)以變相返還稅收給落戶的企業(yè)。所以，落后地區(qū)的招商引資往往是貼本賺吆喝。

安徽滁州：小崗村經(jīng)歷44年農(nóng)村改革 從“一花獨(dú)秀”到“三產(chǎn)融合”。圖源：視覺中國(guó)

人口小縣的發(fā)展趨勢(shì)

從全國(guó)范圍看，人口和資源的流動(dòng)使得中西部落后地區(qū)出現(xiàn)了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時(shí)，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)、省會(huì)城市不斷擴(kuò)張調(diào)整行政區(qū)劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。

從我所在的江西省來說，江西是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，年輕人外出打工，有一部分會(huì)回流到山清水秀的農(nóng)村。然而，山西省有一些煤礦小鎮(zhèn)，這種資源型縣城，人口勢(shì)必會(huì)隨著資源的枯竭而自然流失。人口小縣的未來發(fā)展趨勢(shì)肯定是中心吸納邊緣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成城鎮(zhèn)中心區(qū)的邊緣地帶，這也是一個(gè)城鎮(zhèn)化的過程，也是城市發(fā)展的趨勢(shì)。

人口一直在向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口也不斷向縣城集聚，人口通過流動(dòng)、進(jìn)城實(shí)現(xiàn)了城市化，在城市買房立足。在這個(gè)過程中，省會(huì)城市、長(zhǎng)三角珠三角城市與縣城相比，發(fā)生著相同又不相同的城市化進(jìn)程。落后地區(qū)的縣城也正在城鎮(zhèn)化，比如說近年農(nóng)民在縣城買房的新聞，但農(nóng)民在縣城買房的主要目的是陪讀。

中西部地區(qū)的城市化與沿海地區(qū)城市化存在很大的差別。中西部地區(qū)縣城的城市化根本不是人的城市化，因?yàn)橹形鞑靠h城無法提供就業(yè)，經(jīng)濟(jì)主要依賴于消費(fèi)，縣城是一個(gè)消費(fèi)的區(qū)域而不是生產(chǎn)的區(qū)域，這種城市化沒有辦法讓人長(zhǎng)足發(fā)展。我們團(tuán)隊(duì)觀察到，現(xiàn)在縣城的模式是爸爸在城市打工，媽媽在小縣城陪讀，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，而且這種模式很普遍。

與省會(huì)城市擁有發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)不同，省會(huì)城市可以為進(jìn)城務(wù)工人員提供家政、保安、快遞員等多個(gè)崗位，而落后地區(qū)縣城以個(gè)體戶居多，沒有產(chǎn)業(yè)，無法創(chuàng)造就業(yè)崗位。一個(gè)縣城只有兩三個(gè)大老板，一般是房地產(chǎn)老板、特產(chǎn)老板，再者就是煤礦、林業(yè)等資源產(chǎn)業(yè)的老板，縣城的工業(yè)園區(qū)大多是一些發(fā)展前景堪憂的污染企業(yè)。

現(xiàn)在縣城高樓林立，大量農(nóng)民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪小孩在縣城上學(xué)，而非就業(yè)和生產(chǎn)。其中的邏輯是：土地財(cái)政使得地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房，買了房小孩子就可以在縣城讀書。于是，土地財(cái)政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚，又推動(dòng)了小縣城的教育內(nèi)卷（因?yàn)?0后農(nóng)民工父母更重視孩子的教育），并產(chǎn)生了一個(gè)獨(dú)特的群體——陪讀媽媽。

媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開支，爺爺奶奶在農(nóng)村種地，負(fù)責(zé)向縣城的陪讀媽媽供給糧食?？h城于是只是一個(gè)農(nóng)民工子女上學(xué)和消費(fèi)的場(chǎng)所，爸爸在外掙錢，老人在農(nóng)村種地來支撐這個(gè)縣城的教育、消費(fèi)和房貸。這是目前中西部地區(qū)縣城“城鎮(zhèn)化”的圖景。

從這個(gè)角度看， 落后地區(qū)的人口小縣產(chǎn)業(yè)支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現(xiàn)代化的阻礙，也是打破基層財(cái)政供養(yǎng)難題的關(guān)鍵。

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