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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 歐陽靜】

隨著人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢逐漸顯現(xiàn)。這些人口小縣的改革與前景，近年來的討論不勝枚舉。“大部制”改革就是其中一個(gè)方向。

2019年年底，時(shí)任山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，全省人口小縣存在一些共性問題，比如財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付。因此，省委決策部署開展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作。2020年4月，山西省開始了這場改革，6個(gè)人口不足20萬的小縣列入改革試點(diǎn)。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。

小縣試點(diǎn)“大部制”，既是因時(shí)應(yīng)勢之舉，也是自我強(qiáng)化之策。據(jù)報(bào)道，河曲縣36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡為22個(gè)、1964名事業(yè)編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個(gè)精簡到了16個(gè)，經(jīng)初步測算，改革后人員經(jīng)費(fèi)可減少2200余萬元。

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大部制改革的多面性

機(jī)構(gòu)改革不易，背后部門權(quán)力、個(gè)人利益盤根錯(cuò)節(jié)。本文根據(jù)作者以往調(diào)研的江西省改革案例和經(jīng)驗(yàn)，來立體地展現(xiàn)大部制改革的多面性。

2019年，江西全省自上而下進(jìn)行了大部制改革，起初從國務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制改革開始，后續(xù)從省市進(jìn)一步推到了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系。基層的大部制改革想要解決“管得到看不見、看得見管不著”問題，因?yàn)榭h鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際操作中能夠看到很多事情，比如說車輛亂停亂放、市場違法經(jīng)營等，街道沒有執(zhí)法權(quán)，需要通知相關(guān)部門執(zhí)法人員來執(zhí)法，當(dāng)成立綜合行政執(zhí)法隊(duì)后，執(zhí)法權(quán)就能夠下放到街道，發(fā)現(xiàn)問題能及時(shí)處理。

我認(rèn)為改革分兩種，一種是為了適應(yīng)社會(huì)需求、時(shí)代變遷的真改革，改革有風(fēng)險(xiǎn)，需要魄力和膽量來推進(jìn)。另一種是政績創(chuàng)新等原因的“換湯不換藥”的形式主義改革，在實(shí)際的情況中，我們要區(qū)分這兩種形式的改革。

從我的調(diào)研經(jīng)歷來看，第一種改革碰到的阻力非常大。首先是編制，在小縣城，編制就是飯碗和生命。改掉編制就等于要人家的命，所以現(xiàn)實(shí)中幾乎沒有真正減編減員的改革。最終的改革結(jié)果是讓一部分老弱人員分流、提前退休，但工資不變。或者政府以平臺(tái)、外包、公司等形式承接被改的人員和職能，數(shù)據(jù)上則是改革縮減了一定的編制，節(jié)省了財(cái)政支出。

其次，改革會(huì)涉及各個(gè)部門之間的利益。用基層干部的話來說，改革存在強(qiáng)勢部門和弱勢部門之間的博弈，往往是強(qiáng)勢部門主導(dǎo)改革進(jìn)程，權(quán)力和利益向強(qiáng)勢部門集中，執(zhí)行和落實(shí)等具體事務(wù)移交給其他部門。所以，這類真正的改革需要主政者具有全局觀，具有超越部門利益的政治性、長遠(yuǎn)性。這種改革也一般是自上而下才能推動(dòng)。

從我調(diào)研的江西G縣情況來看，大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效服務(wù)型政府，讓老百姓辦事更方便。從執(zhí)行層面來說，大部制改革最大的優(yōu)點(diǎn)是將一些執(zhí)法權(quán)綜合，解決行政分割化和碎片化的問題，使得后續(xù)管理上比較協(xié)調(diào)。

從改革結(jié)果來看，大部制改革確實(shí)能提高辦事效率。江西G縣將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)等執(zhí)法職責(zé)整合，設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局，作為政府工作部門，副縣長兼任局長，原來不同的局變成了內(nèi)部科室的溝通，提高了效率。

改革最大的變化，可能是由原來一個(gè)局里七八個(gè)副局長變成了一正兩副，但是以前的副科級(jí)干部并沒有免職，只是重新排列組合，以前的副局長會(huì)成為班子成員，享受的待遇沒有改變，只是稱呼上改變了。

大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人質(zhì)疑其權(quán)力和職能過于集中的問題。我認(rèn)為權(quán)力集中分為兩種情況，第一種是制度性集權(quán)，大部制改革就是一個(gè)制度性集權(quán)，比如全縣有2000多個(gè)執(zhí)法權(quán)，而市監(jiān)局就有1000多項(xiàng)。執(zhí)法權(quán)主要是執(zhí)行權(quán)，都有法可依法，這種情況，按照制度、流程進(jìn)行，能夠協(xié)調(diào)以往“看得見管不到，管得到看不見”等問題，在今天越來越僵化的基層治理模式下，執(zhí)行往往更需要制度性的集權(quán)。

第二種是個(gè)人性集權(quán)，尤其是決策權(quán)的個(gè)人性集中。比如縣城里最有權(quán)力的是縣委書記，縣委書記對(duì)于重大項(xiàng)目和重大人事任免有絕對(duì)性的權(quán)力。這種權(quán)力集中對(duì)基層財(cái)政運(yùn)行影響甚大。

縣域的財(cái)政供養(yǎng)難題

山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財(cái)政供養(yǎng)失衡和人浮于事的問題，但是我認(rèn)為財(cái)政困難的根源并不是因?yàn)轲B(yǎng)了太多的編制人員。

目前，山西省河曲縣人口12.4萬，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲(chǔ)量120億噸。從上世紀(jì)80年代開始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脫了貧窮，2021年河曲縣GDP達(dá)到174億元。不同于河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口9.7萬人，去年國民生產(chǎn)總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預(yù)算收入總計(jì)218987萬元，其中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了多數(shù)。

在中西部地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行的目標(biāo)一直是保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生和求發(fā)展?！氨＿\(yùn)轉(zhuǎn)”就是財(cái)政供養(yǎng)人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付做保底。只要中央沒有削減預(yù)算，那么保運(yùn)轉(zhuǎn)問題就不大，地方也就沒有壓力來精簡黨政機(jī)關(guān)、縮減編制。

“保民生”也主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政的項(xiàng)目資金（即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）。只有“求發(fā)展”與本級(jí)財(cái)政相關(guān)。中西部縣級(jí)政府的本級(jí)財(cái)政收入主要是土地財(cái)政收入或資源性財(cái)政收入（煤炭礦產(chǎn)等），稅收收入很少。這兩年土地財(cái)政收入減少，疊加疫情沖擊工業(yè)園區(qū)和居民消費(fèi)等活動(dòng)，地方政府無財(cái)力求發(fā)展，即“做事的錢”變少了。

問題是，如果保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生都有轉(zhuǎn)移支付，那為什么地方財(cái)政還會(huì)出現(xiàn)困難？一是由于地方政府賣不動(dòng)地了，沒有了土地財(cái)政這塊主要的收入。雖然保運(yùn)轉(zhuǎn)和民生工程有上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，但人員的公積金、職業(yè)年金和年終福利都是需要地方財(cái)政保障，一些民生工程也需要地方財(cái)政配套，以前這部分支出主要依靠土地財(cái)政?，F(xiàn)在土地財(cái)政沒有，基層干部的福利就無法按時(shí)保證。