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鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治限度

那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法中心之后，是否就可以運(yùn)用法治解決所有治理問題呢？

這種想法是一種線性思維，事實(shí)遠(yuǎn)比想象更為復(fù)雜和有意思。

X縣W鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法中心一年以來，共辦執(zhí)法案件21件，其中占道經(jīng)營(yíng)6件、亂搭亂建13件、盜伐林木2件、偷采河沙1件。J鄉(xiāng)綜合執(zhí)法中心雖然承接295項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，但是高頻事項(xiàng)主要集中在占道經(jīng)營(yíng)、違建和煙花爆竹等方面，到現(xiàn)在還沒有真正立案執(zhí)法的事項(xiàng)。

應(yīng)該說，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合執(zhí)法方面具有一些差異性，但是整體而言，在中西部大多數(shù)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中真正立案、實(shí)施行政處罰的事項(xiàng)極少。

首要的原因是中西部一般農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是人口凈流出地區(qū)，利益稀薄，違法事項(xiàng)本身就很少。

當(dāng)前我國(guó)依然處于快速現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市務(wù)工經(jīng)商，老年人和少數(shù)中農(nóng)留守在鄉(xiāng)村。就是老年人和少數(shù)中農(nóng)的務(wù)農(nóng)收益，也以家庭成員接力進(jìn)城的策略方式被集中或抽取后用于在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房、供給孫代讀書等高消費(fèi)。

人財(cái)物資源大量外流，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部投資越來越少，新增獲利空間有限，哪里還有多少違法事項(xiàng)——除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)或少數(shù)農(nóng)民返鄉(xiāng)建房可能違法外，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街面上占道經(jīng)營(yíng)，而這些占道經(jīng)營(yíng)只在節(jié)假日有些影響交通秩序，平時(shí)基本沒啥影響。所以中西部一般農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是執(zhí)法的重要地區(qū)。

其次是因?yàn)樾姓幜P流程繁復(fù)，而在基層絕大多數(shù)治理情景中真正需要的是簡(jiǎn)約治理。

中西部大多數(shù)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法事項(xiàng)有限，遇到違法事項(xiàng)，如果真正進(jìn)入執(zhí)法程序，需經(jīng)過證據(jù)收集、違法確認(rèn)、整改通知送達(dá)、法院審判、處罰執(zhí)行等繁瑣環(huán)節(jié)。筆者在J鄉(xiāng)和W鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)翻看了有限的幾本卷宗，發(fā)現(xiàn)一個(gè)案件從開始到辦結(jié)，最快也要三四個(gè)月，一般要半年，有的甚至長(zhǎng)達(dá)兩年時(shí)間。

走法治程序進(jìn)行治理，就是實(shí)施復(fù)雜治理，需要花費(fèi)大量的人力物力。但是鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)生的這些違法事項(xiàng)常常都很細(xì)碎，比如占道經(jīng)營(yíng)依法可以罰款200元、秸稈焚燒可以罰款500元等，如果依法實(shí)施行政處罰，還沒等程序走完，事件早就消失了，有時(shí)候甚至違法主體都外出務(wù)工了，很難將行政處罰執(zhí)行到位。

所以鄉(xiāng)村社會(huì)中，一些沒有多大危害的違法事件，還是需要進(jìn)行簡(jiǎn)約治理，以講道理做群眾工作平息事件為要。如果運(yùn)用法治來治理這些細(xì)碎事項(xiàng)，就相當(dāng)于用大炮打蚊子，不劃算，很多時(shí)候也根本打不到蚊子。

最后是法治在鄉(xiāng)村社會(huì)中只能是兜底性的，是自治、德治的補(bǔ)充或救濟(jì)。

筆者2022年在中部一個(gè)鄉(xiāng)村調(diào)研村支部書記時(shí)，他說，現(xiàn)在講“三治”融合，但是真正在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，首先靠德治，其次是自治，最后才是法治。雖然上文提到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)體德治權(quán)威在不斷弱化，但是我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，從黨的初心使命和國(guó)家層面來講，基層干部對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的弱勢(shì)群體仍然首先要代國(guó)家實(shí)施德治。

所調(diào)查的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心成員都說，對(duì)于占道經(jīng)營(yíng)、秸稈焚燒等違法主體，只要危害影響不大，都會(huì)初犯不罰，再犯才會(huì)給予處罰。而只要經(jīng)過執(zhí)法隊(duì)員給予法律宣傳和提醒后，很少有主體故意再次違法。

村民自治也是法律賦予村民的權(quán)利，但是村民自治并不能在所有方面都達(dá)到“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”的理想效果。因?yàn)榭傆幸恍┤瞬辉敢夂献?，以各種方式竊取集體或國(guó)家財(cái)產(chǎn)，還有一些人總是想凌駕于其他村民之上，強(qiáng)霸收割、打藥、機(jī)耕等本村的農(nóng)業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，不允許村外市場(chǎng)主體進(jìn)村為村民服務(wù)等。當(dāng)村民自治失靈之后，法治應(yīng)該及時(shí)下鄉(xiāng)進(jìn)村打擊違法行為，維護(hù)村莊社會(huì)正常秩序。經(jīng)過德治、自治的過濾之后，真正需要法治的事項(xiàng)就非常少了。

總之，雖然執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉是大趨勢(shì)，對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市周邊經(jīng)濟(jì)利益密集地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要，但是對(duì)于廣大中西部一般農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，需要執(zhí)法的意愿往往高于真正需要執(zhí)法的事項(xiàng)，并且執(zhí)法力量下沉之后，仍然以簡(jiǎn)約治理為主，行政執(zhí)法為輔。在這種情況之下，應(yīng)該根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同性質(zhì)分類實(shí)施執(zhí)法力量下沉策略。

基層治理現(xiàn)代化并不存在形式上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比較好的方法是將治理現(xiàn)代化的理念與具體基層的實(shí)際情況相結(jié)合，找到因地制宜的方案。

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