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首先是治理前移。

以前執(zhí)法力量集中在縣級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)了違法問題，但是沒有執(zhí)法權(quán)，還得向縣級(jí)相關(guān)執(zhí)法主體反映，而縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)需要時(shí)間，等到走完程序派出執(zhí)法隊(duì)趕到違法現(xiàn)場時(shí)，常常發(fā)現(xiàn)違法主體已經(jīng)消失了，或者違法已成事實(shí)。比如違規(guī)建房已經(jīng)完工了，房子已經(jīng)建起來了，要想強(qiáng)拆，農(nóng)戶損失巨大，勢(shì)必要拼命保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，最終有可能鬧出人命誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題。雖然法治是硬武器，但是考慮到有可能造成重大不良社會(huì)影響，只好作罷。

兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法中心后，每天都會(huì)開展巡查活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問題可以及時(shí)處理。J鄉(xiāng)2022年綜合執(zhí)法隊(duì)成立前一年有20-30件違法建房事項(xiàng)，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，但為了穩(wěn)定最后都擱置不理。2023年執(zhí)法隊(duì)經(jīng)常在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)開展巡查，截至９月份只發(fā)現(xiàn)了2件違法違規(guī)搭建彩鋼瓦棚事件，經(jīng)過法律宣傳，發(fā)放七天整改通知后，現(xiàn)均已整改到位。

可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了綜合執(zhí)法中心之后，可以將違法事項(xiàng)由事后治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑盎蚴轮兄卫?。及早發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，及時(shí)制止，老百姓的損失相對(duì)不大，也容易接受，就不會(huì)造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響。

拆除違建（資料圖）

其次是治理兜底。

Z市C鎮(zhèn)的工會(huì)主席說道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法主體，也沒有執(zhí)法權(quán)，面對(duì)違法違規(guī)只能采取行政命令，但是行政命令現(xiàn)在不起作用了。

行政命令是行政主體依法要求相對(duì)人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。在基層治理中，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為行政主體，可以命令違法違規(guī)者停止違法違規(guī)行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法主體的情況下，這是最高也是最后的治理手段。但是現(xiàn)在，違法主體一般不將行政命令當(dāng)回事，常常當(dāng)面服從，背后繼續(xù)違法違規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再?zèng)]有什么辦法作進(jìn)一步治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了綜合執(zhí)法隊(duì)以后，發(fā)現(xiàn)違法主體，進(jìn)行法律宣傳，指出違法事實(shí)，然后發(fā)出限期整改通知。如果違法主體罔顧法律依然我行我素，綜合執(zhí)法隊(duì)下一步就會(huì)采取行政拘留或罰款等強(qiáng)制措施。當(dāng)然，在實(shí)踐中一般很少走到這一步，但正是如此，法治才發(fā)揮了基層治理的兜底功能。

最后是震懾與教育。

在有些基層治理場所中，一些社會(huì)主體表現(xiàn)出比較嚴(yán)重的社會(huì)戾氣。比如集鎮(zhèn)上占道經(jīng)營者，拿自己的弱勢(shì)身份作擋劍牌，城管在規(guī)范街道經(jīng)營秩序時(shí)和他們好說歹說都不聽。還有農(nóng)村違建，在以前一些地方審批是一回事，實(shí)建是另一回事，如果強(qiáng)制拆除，又會(huì)激發(fā)官民對(duì)抗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法隊(duì)后，六七個(gè)成員穿著統(tǒng)一的制服，全程拿著執(zhí)法記錄儀，對(duì)違法主體亮出執(zhí)法證等一套儀式感很強(qiáng)的操作，對(duì)違法主體和其他社會(huì)主體都有很強(qiáng)的震懾作用，以及法治宣傳和教育功能。

J鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)員對(duì)集鎮(zhèn)占道經(jīng)營進(jìn)行如此執(zhí)法整治后，所有攤販都進(jìn)入到集貿(mào)市場經(jīng)營，規(guī)范了市場交易秩序，市容市貌發(fā)生了很大的變化，終于達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“雪亮工程”治理目標(biāo)。

資料圖來源：蘇仙新聞網(wǎng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型需要法治權(quán)威

綜合執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，確實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了治理手段，并提升了治理成效。對(duì)于中部某省普遍只有三四十名干部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，成立綜合執(zhí)法中心，一下子增加了七名左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理骨干力量，在一定程度上優(yōu)化了基層治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織體系；并且執(zhí)法中心以法治為核心手段，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見，管不著”的治理困境，在很大程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力。

從更深層次而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部偏好執(zhí)法權(quán)配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型有很大關(guān)聯(lián)。

建國初期法治還處于起步階段，基層治理在很大程度上依靠革命慣性力量和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)滲透力量。在雙重力量作用下，這個(gè)時(shí)期基層干部擁有國家和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)所賦予的道義或德治權(quán)威，基層干部具有治理鄉(xiāng)村社會(huì)的正當(dāng)性與權(quán)威性，因此基層治理中的行政命令可以發(fā)揮兜底治理功能。

改革開放之后，隨著現(xiàn)代性特別是市場理性不斷向農(nóng)村社會(huì)滲透，原來的德治權(quán)威不斷弱化。正如調(diào)查中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說，上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是受老百姓尊重的，有些老百姓甚至還害怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺得比較神氣；但是自進(jìn)入新世紀(jì)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部地位越來越低，現(xiàn)在老百姓都不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)回事，甚至都敢當(dāng)面辱罵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?？梢娻l(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)體的德治權(quán)威幾乎消失殆盡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要新的治理權(quán)威來替代。至于到底需要什么樣的治理權(quán)威？現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不斷侵入鄉(xiāng)村社會(huì)，形成了所謂的市場社會(huì)。市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，也是規(guī)則經(jīng)濟(jì)或法治經(jīng)濟(jì)，那么市場社會(huì)也需要運(yùn)用現(xiàn)代規(guī)則或法律規(guī)范進(jìn)行治理，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要引入法治權(quán)威。

除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型以外，當(dāng)前自上而下的治理任務(wù)及體制壓力也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要法治權(quán)威。

近幾年在全國各地基層調(diào)查，鄉(xiāng)村干部都反映，以前只有收農(nóng)業(yè)稅、計(jì)劃生育等少量事務(wù)是中心工作，而現(xiàn)在，自上而下的治理任務(wù)太多了，并且什么都是中心工作，什么都要督查問責(zé)。關(guān)鍵是有些工作還違背了正常的情理。

比如秸稈焚燒，本來傳統(tǒng)都是焚燒還田，以利農(nóng)作，突然為了環(huán)保不準(zhǔn)焚燒了，農(nóng)民很難接受?；鶎痈刹繜o法給農(nóng)民“動(dòng)之以情，曉之以理”。但是一個(gè)月出現(xiàn)三兩個(gè)火點(diǎn)，上級(jí)就要追查鄉(xiāng)村干部的屬地責(zé)任。

有些地方的基層干部甚至用“上面千把刀，下面一顆頭”來形容處于治理體系末端鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承受的體制壓力。在這種治理結(jié)構(gòu)之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就特別希望執(zhí)法力量下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以減輕壓得難以喘息的責(zé)任壓力。