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二、2016年中央和地方預算草案

2016年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。我國經(jīng)濟長期向好的基本面沒有變，經(jīng)濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經(jīng)濟持續(xù)增長的良好支撐基礎和條件沒有變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進態(tài)勢沒有變。同時，“三期疊加”影響凸顯，結(jié)構(gòu)性矛盾導致全要素生產(chǎn)率增速放緩，經(jīng)濟下行壓力依然較大。從財政看，一方面，我國稅收收入以流轉(zhuǎn)稅為主，隨著經(jīng)濟增速趨緩和工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格連續(xù)下降，財政收入增速的回落幅度大于國內(nèi)生產(chǎn)總值增速的回落幅度。加上為保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、推進結(jié)構(gòu)性改革，需要加大減稅降費力度，特別是全面實施營改增后減收很多，將進一步拉低財政收入增幅。另一方面，財政支出剛性較強，支持轉(zhuǎn)方式、補短板、防風險等增支需求較大。總體判斷，2016年財政形勢更加嚴峻，平衡收支面臨極大壓力。

根據(jù)面臨的財政經(jīng)濟形勢，2016年預算編制和財政工作要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持改革開放，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，實行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的總體思路，繼續(xù)實施積極的財政政策并加大力度，加快推進財稅體制改革，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、適度擴大總需求，支持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和培育發(fā)展新動力；堅持依法理財，認真貫徹落實預算法各項要求；加大財政資金統(tǒng)籌使用力度，盤活存量，用好增量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高績效；堅持過緊日子，厲行節(jié)約，重點保障基本民生支出，壓縮其他支出，從嚴控制一般性支出；加強政府債務管理，有效防范財政風險，努力實現(xiàn)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的良好開局。

（一）2016年財政政策。

2016年繼續(xù)實施積極的財政政策并加大力度。主要體現(xiàn)在：一是進一步減稅降費。全面實施營改增，將試點范圍擴大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)，實行不動產(chǎn)進項稅抵扣。加大收費基金清理和改革力度，將18項行政事業(yè)性收費的免征范圍，由小微企業(yè)擴大到所有企業(yè)和個人；將新菜地開發(fā)建設基金、育林基金征收標準降為零，停征價格調(diào)節(jié)基金；將教育費附加、地方教育附加、水利建設基金的免征范圍，由月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元的繳納義務人擴大到不超過10萬元的繳納義務人。實行上述減稅降費政策，預計全年減輕企業(yè)和個人負擔5000多億元。二是擴大財政赤字規(guī)模。全國財政赤字擬安排21800億元，比2015年增加5600億元，赤字率為3%，比2015年提高0.6個百分點。擴大的赤字，在適當增加必要財政支出的同時，主要用于彌補減稅降費帶來的財政減收，保障政府應該承擔的支出責任。此外，納入政府性基金預算管理的地方政府專項債務也明顯增加，并加大使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模，使支出總水平和重點支出達到一定的力度。三是調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。按可持續(xù)、?；驹瓌t安排好民生支出。嚴格控制“三公”經(jīng)費預算，壓縮會議費等一般性支出。對收入高增長時期支出標準過高、承諾過多等不可持續(xù)支出或政策性掛鉤支出，在合理評估的基礎上及時壓減。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，重點壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，相應提高均衡性轉(zhuǎn)移支付以及老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中央基建投資集中支持屬于中央事權(quán)的公益性基本建設項目，減少小、散項目支出，2016年安排5000億元，比2015年增加224億元。四是加大財政資金統(tǒng)籌使用力度。對2015年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門，適當壓縮2016年預算安排規(guī)模。對執(zhí)行中不再需要使用的資金，及時調(diào)整用于重點支出，減少按權(quán)責發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)支出。將政府性基金預算超出規(guī)定比例的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用。提高國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例。同時，創(chuàng)新財政支出方式，提高財政支出效率。

主要支出政策如下：

教育方面。進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，統(tǒng)一義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額。繼續(xù)實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃等重大項目，對建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生率先免除普通高中學雜費。繼續(xù)實施現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃，推動地方建立健全職業(yè)院校生均撥款制度，改善中職學校辦學條件，加強“雙師型”教師隊伍建設，促進產(chǎn)教融合、校企合作。支持普惠性幼兒園發(fā)展。完善高校預算撥款制度，引導高校提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、辦出特色。健全家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，提高資助精準度。

科技方面。完成中央財政科技計劃優(yōu)化整合，建成公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，建立依托專業(yè)機構(gòu)管理科研項目的機制。大力支持自然科學基金、科技重大專項和重點研發(fā)計劃。加快實施國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金，啟動銀行貸款風險補償。推動在重大創(chuàng)新領域組建一批國家實驗室。完善穩(wěn)定支持機制，促進科研院所改革發(fā)展。實施科研項目后補助管理機制。

社會保障和就業(yè)方面。2016年中央財政按城市、農(nóng)村低保人均補助水平分別提高5%、8%對地方補助。研究建立健全特困人員供養(yǎng)制度和資金保障機制。支持地方全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。保障優(yōu)撫對象等人員各項撫恤待遇落實。支持做好退役士兵安置工作。

統(tǒng)籌考慮職工平均工資增長率和物價漲幅等因素，2016年1月1日起，按6.5%左右提高企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標準，并向退休較早、養(yǎng)老金偏低的退休人員和艱苦邊遠地區(qū)企業(yè)退休人員適當傾斜；建立基本工資正常調(diào)整機制，促進在職和退休人員待遇水平協(xié)調(diào)增長。完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶，堅持精算平衡，建立更加透明易懂的收付制度，進一步健全多繳多得、長繳多得的激勵約束機制。完善養(yǎng)老保險制度改革方案，研究職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。

完善鼓勵高校畢業(yè)生到科技型、創(chuàng)新型中小企業(yè)和城鄉(xiāng)基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，拓寬高校畢業(yè)生就業(yè)渠道。研究規(guī)范公益性崗位政策，建立困難群體就業(yè)幫扶長效機制。推動農(nóng)民工平等獲得公共就業(yè)服務。

醫(yī)藥衛(wèi)生方面。建立健全合理分擔、可持續(xù)的醫(yī)?；I資機制，將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準由每人每年380元提高到420元，個人繳費標準由每人每年120元提高到150元，新增籌資主要用于提高基本醫(yī)療保障水平，并加大對城鄉(xiāng)居民大病保險的支持力度。將基本公共衛(wèi)生服務項目年人均財政補助標準由40元提高到45元。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和管理體制。全面推進醫(yī)保支付方式改革，發(fā)揮醫(yī)?？刭M和規(guī)范診療行為作用。推進公立醫(yī)院和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)改革，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化調(diào)整優(yōu)化醫(yī)療資源布局，建立有序分級診療格局。推進重特大疾病醫(yī)療救助，加強與相關(guān)醫(yī)療保障制度的銜接，減輕低收入大病患者治療費用負擔。

脫貧攻堅方面。2016年中央財政加大了扶貧方面各項支出力度，其中財政扶貧專項資金增加201億元，增長43.4%。進一步推廣資產(chǎn)收益扶貧試點，大力推動易地扶貧搬遷，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，集中力量解決突出貧困問題。推進少數(shù)民族扶貧、國有貧困農(nóng)（林）場扶貧、以工代賑等，實施彩票公益金支持貧困革命老區(qū)項目。在扶貧資金項目審批權(quán)限下放的同時，切實加強財政扶貧資金監(jiān)管，保障資金安全有效使用。通過實施精準扶貧、精準脫貧，增強貧困地區(qū)“造血”功能和發(fā)展后勁，推動貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。

農(nóng)業(yè)方面。調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持力度。推動減少農(nóng)藥化肥過度使用，探索實行耕地輪作休耕制度試點。出臺促進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革。繼續(xù)推進重金屬污染耕地修復治理、地下水超采區(qū)綜合治理等試點。

支持實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，保障口糧安全。大規(guī)模推進農(nóng)田水利和高標準農(nóng)田建設，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，支持發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，加大對產(chǎn)糧（油）大縣獎勵力度。推進國有林場、國有林區(qū)、供銷社和農(nóng)墾改革發(fā)展。推動中國海外農(nóng)業(yè)投資開發(fā)基金規(guī)范有序運營，促進農(nóng)業(yè)走出去。

支持糧食等流通體制改革。深入推進棉花、大豆目標價格改革試點。推進玉米收儲制度改革。完善主要農(nóng)產(chǎn)品儲備和調(diào)控機制。上述改革在一定時期會增加財政支出，但這是必要的改革成本。在糧棉油市場價格形成機制建立后，逐步將庫存降至合理規(guī)模，相應使財政負擔的糧棉油儲備支出恢復到正常水平。

生態(tài)環(huán)保方面。加大大氣污染治理力度。推進實施水污染防治行動計劃。開展山水林田湖系統(tǒng)治理修復試點。實施新一輪退耕還林還草和草原生態(tài)保護補助獎勵政策。落實天然林保護全覆蓋政策，適當提高天然林保護工程補助和森林生態(tài)效益補償標準。加強濕地保護，擴大退耕還濕范圍。加大新能源汽車推廣力度，加快充電基礎設施建設。支持能源清潔化利用，集中用煤、加強脫污、嚴控散煤。完善可再生能源發(fā)電補貼機制，及早實現(xiàn)平價上網(wǎng)。擴大節(jié)能減排財政政策綜合示范、跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制試點范圍。推進環(huán)境監(jiān)測體制改革，加快建立中央與地方各負其責的環(huán)境監(jiān)測體系。

保障性安居工程方面。繼續(xù)開展運用PPP模式投資建設和運營管理公共租賃住房試點，落實棚戶區(qū)改造稅費優(yōu)惠政策和貸款貼息政策，積極推進棚改貨幣化安置和政府購買棚改服務。全年計劃棚戶區(qū)改造開工600萬套，農(nóng)村危房改造314萬戶。

文化體育方面。推動基本公共文化服務標準化均等化，提高公共文化服務供給體系質(zhì)量和效率。支持繁榮社會主義文藝創(chuàng)作，推動文化交流與傳播。完善文化產(chǎn)業(yè)政策扶持體系。推進實施全民健身戰(zhàn)略。支持中國足球改革發(fā)展。做好2016年里約熱內(nèi)盧奧運會備戰(zhàn)和參賽經(jīng)費保障。

國防和軍隊建設方面。支持深化國防和軍隊改革，全面加強軍隊革命化現(xiàn)代化正規(guī)化建設，推動經(jīng)濟建設和國防建設融合發(fā)展，不斷提高履行使命任務能力，維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

化解過剩產(chǎn)能及人員安置方面。堅持“市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持”，推動地方政府和中央企業(yè)綜合運用兼并重組、債務重組和破產(chǎn)清算等方式加快化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能，省級政府對本地區(qū)化解過剩產(chǎn)能負總責。中央財政安排1000億元獎補資金，其中2016年500億元，根據(jù)地方任務完成情況（主要與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤）、需安置職工人數(shù)、地方困難程度等因素，實行梯級獎補，由地方政府和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于符合要求的職工安置工作。同時，地方政府按照任務量同步安排資金，做好資金保障，共同做好此項工作。

（二）2016年收入預計和支出安排。

1.一般公共預算。

中央一般公共預算收入70570億元，比2015年執(zhí)行數(shù)同口徑增長2.2%。從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1000億元，從中央政府性基金預算、中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入315億元，合計收入總量為71885億元。中央一般公共預算支出85885億元，增長6.3%（加上使用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1725億元，同口徑增長6.7%）。收支總量相抵，中央財政赤字14000億元，比2015年增加2800億元。中央財政國債余額限額125908.35億元。中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額156.37億元。

中央一般公共預算支出，分中央本級支出、對地方稅收返還、對地方一般性轉(zhuǎn)移支付、對地方專項轉(zhuǎn)移支付、中央預備費反映。

中央本級支出27355億元，增長7%。其中：科學技術(shù)支出2706.43億元，增長9.1%；外交支出519.71億元，增長8.6%；國防支出9543.54億元，增長7.6%；公共安全支出1668.15億元，增長5.3%；一般公共服務支出1201.38億元，增長13.7%；債務付息支出3299.29億元，增長15.1%。中央本級“三公”經(jīng)費按零增長安排。

對地方稅收返還5088.57億元，與2015年執(zhí)行數(shù)基本持平。

對地方一般性轉(zhuǎn)移支付32017.82億元，增長12.2%。其中：均衡性轉(zhuǎn)移支付20392.25億元，增長10.2%，主要用于緩解地方減收增支壓力；老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付1537.91億元，增長22.4%；基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付5042.76億元，增長14.5%；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移支付2426.27億元，增長14.3%。

對地方專項轉(zhuǎn)移支付20923.61億元，下降3.2%。從嚴控制專項轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量，切實壓減項目金額，特別是對涉及競爭性領域或補助企業(yè)經(jīng)營項目的支出，加大壓縮力度；較大幅度壓減成品油價格補貼等不符合政策調(diào)控方向、效益不高的支出；取消開發(fā)區(qū)公共基礎設施貸款貼息等實際情況已經(jīng)發(fā)生變化的支出；進一步壓減和取消其他零散重復的專項轉(zhuǎn)移支付。同時，基本民生方面的專項轉(zhuǎn)移支付資金總體增長，其中：現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金176.63億元，增長19.4%；困難群眾基本生活救助補助資金1370.13億元，增長5.7%；優(yōu)撫對象補助經(jīng)費409.33億元，增長19.8%；公共衛(wèi)生服務補助資金541.21億元，增長8.8%；醫(yī)療救助補助資金141.13億元，增長9.2%；農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金232.86億元，增長16.5%；中央補助城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金1218億元，增長0.8%；農(nóng)村危房改造補助資金263.35億元，增長1.4%；退役安置補助經(jīng)費397.71億元，增長12.7%。

中央預備費500億元。

地方一般公共預算本級收入86630億元，增長3.6%，加上中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入58030億元、地方財政調(diào)入資金400億元，地方一般公共預算收入合計為145060億元。地方一般公共預算支出152860億元，剔除上年使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金后同口徑增長6.3%。地方財政赤字7800億元，比2015年增加2800億元，通過發(fā)行地方政府一般債券彌補。地方政府一般債務余額限額107072.4億元。

匯總中央和地方預算，全國一般公共預算收入157200億元，增長3%。加上調(diào)入資金1715億元，可安排的收入總量為158915億元。全國一般公共預算支出180715億元，剔除地方上年使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金后同口徑增長6.7%。赤字21800億元，比2015年增加5600億元。

上述2016年收支數(shù)已含政府性基金預算部分項目轉(zhuǎn)列一般公共預算的收支數(shù)。即：從2016年1月1日起，將水土保持補償費等5個項目收支由政府性基金預算轉(zhuǎn)列一般公共預算，在減少政府性基金預算收支的同時，相應調(diào)增一般公共預算2016年收支數(shù)和2015年收支基數(shù)。

2.政府性基金預算。

中央政府性基金收入4271.65億元，增長5%。加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入248.17億元，中央政府性基金收入總量為4519.82億元。中央政府性基金支出4519.82億元，增長5.5%。其中，中央本級支出3405.23億元，增長12.8%；對地方轉(zhuǎn)移支付1114.59億元，下降11.9%。

地方政府性基金本級收入32902.09億元，下降12.4%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入28248.6億元，下降13.2%。加上中央政府性基金對地方轉(zhuǎn)移支付收入1114.59億元、地方政府專項債務收入4000億元（比上年增加3000億元），地方政府性基金相關(guān)收入為38016.68億元。地方政府性基金相關(guān)支出38016.68億元。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出32024.08億元，下降2.6%。地方政府專項債務余額限額64801.9億元。

匯總中央和地方預算，全國政府性基金收入37173.74億元，下降10.7%，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入248.17億元和地方政府專項債務收入4000億元，全國政府性基金相關(guān)收入總量為41421.91億元。全國政府性基金相關(guān)支出41421.91億元，下降1.2%。

需要說明的是，水土保持補償費等5個項目收支由政府性基金預算轉(zhuǎn)列一般公共預算后，2016年中央和地方政府性基金收支規(guī)模減少，相應對2015年基數(shù)作了調(diào)減，增幅仍為可比口徑。

3.國有資本經(jīng)營預算。

2016年進一步健全國有資本經(jīng)營預算制度。一是將中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例由2015年的16%提高到19%。二是將中國鐵路總公司等68戶企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍。三是優(yōu)先安排資金用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題、化解過剩產(chǎn)能及人員安置。

中央國有資本經(jīng)營預算收入1400億元，下降13.2%，主要是預計石油石化、鋼鐵、煤炭等行業(yè)企業(yè)利潤下降。加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入397.23億元，中央國有資本經(jīng)營預算收入總量為1797.23億元。中央國有資本經(jīng)營預算支出1551.23億元，增長37.3%。其中：中央本級支出1191.23億元，增長18.5%；對地方轉(zhuǎn)移支付360億元，增長189.6%。向一般公共預算調(diào)出246億元。

地方國有資本經(jīng)營預算本級收入894.7億元，下降5.5%。加上中央國有資本經(jīng)營預算對地方轉(zhuǎn)移支付收入360億元，地方國有資本經(jīng)營預算收入1254.7億元。地方國有資本經(jīng)營預算支出1067.82億元，增長29.2%，主要是中央國有資本經(jīng)營預算增加對地方轉(zhuǎn)移支付，用于支持“三供一業(yè)”分離移交、廠辦大集體改革等。向一般公共預算調(diào)出186.88億元。

匯總中央和地方預算，全國國有資本經(jīng)營預算收入2294.7億元，下降10.4%，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入397.23億元，全國國有資本經(jīng)營預算收入總量為2691.93億元。全國國有資本經(jīng)營預算支出2259.05億元，增長23.3%。向一般公共預算調(diào)出432.88億元。

4.社會保險基金預算。

全國社會保險基金收入47144.19億元，增長5.6%。其中，保險費收入34376.59億元，財政補貼收入10848.04億元。全國社會保險基金支出43546.53億元，增長10.6%。本年收支結(jié)余3597.66億元，年末滾存結(jié)余60600億元。

需要說明的是，地方預算由地方各級人民政府編制，報同級人民代表大會批準，目前尚在匯總中，本報告中地方收入預計數(shù)和支出安排數(shù)均為中央財政代編。

以上預算安排的具體情況詳見《中華人民共和國2015年全國預算執(zhí)行情況2016年全國預算（草案）》。

根據(jù)預算法規(guī)定，預算年度開始后，在全國人民代表大會批準本預算草案前，可安排下列支出：上年度結(jié)轉(zhuǎn)支出；參照上年同期的預算支出數(shù)額安排必須支出的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務的支出，以及用于自然災害等突發(fā)事件處理的支出。根據(jù)上述規(guī)定，2016年1月中央一般公共預算支出8387億元。其中，中央本級支出1537億元，對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付6850億元。