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四、全球治理赤字的解決與公正合理國(guó)際秩序的要義

上述不同時(shí)段的變量對(duì)當(dāng)今世界都產(chǎn)生了重大的影響，正如黨的二十大報(bào)告所指出的，當(dāng)今世界面臨“和平赤字、發(fā)展赤字、安全赤字、治理赤字加重”的嚴(yán)峻局面。而上述提到的長(zhǎng)時(shí)段最重要的氣候變化，屬于典型的“治理赤字”問題，這就涉及全球治理，因而有必要對(duì)全球治理展開深入分析。

全球治理的對(duì)象主要是全球問題。什么是全球問題？只要滿足以下這兩個(gè)條件就是全球問題：第一，它的影響范圍是全球性的；第二，這個(gè)問題的解決必須經(jīng)過世界各國(guó)的共同努力，不能單靠一兩個(gè)國(guó)家。

氣候變化是典型的全球問題，只靠中國(guó)等少數(shù)國(guó)家努力而其他國(guó)家置身事外是不可能解決的。必須各國(guó)協(xié)調(diào)共同解決。解決這一問題還必須考慮到國(guó)際問題與國(guó)內(nèi)問題存在的本質(zhì)區(qū)別。

什么是“國(guó)”呢？從“國(guó)”字的繁體寫法“國(guó)”可以看出，其外面是一個(gè)方塊，里面包括一個(gè)“戈”字，指武器，還有一個(gè)“口”，這個(gè)口代表人口。外面的方塊“囗”不是漢字“口”，而是一個(gè)古漢字，讀“wéi”，基本含義是城墻。城墻里面既有人口，又有武器（代表軍政部門），體現(xiàn)了國(guó)家的三個(gè)最重要的因素，也即《孟子》論及的國(guó)君之三寶：土地、人民和政事。在英文中，表示國(guó)家的也有三個(gè)詞：Country、Nation、State。其中，Country主要指土地，Nation涉及人和民族，State主要指政府。

擁有土地、人民和政府等要素之外，要想成為國(guó)家還需要滿足的條件是獲得其他國(guó)家或政府的承認(rèn)，只靠自我標(biāo)榜還不行。確實(shí)發(fā)生過這樣的事。美國(guó)有一家四口在網(wǎng)上宣布他們?cè)谧约簱碛械耐恋厣铣闪ⅹ?dú)立國(guó)家，還發(fā)布了其所擁有的農(nóng)場(chǎng)的精確的經(jīng)度緯度，并宣稱由丈夫擔(dān)任總統(tǒng)兼國(guó)防部長(zhǎng)，妻子任總理兼內(nèi)政部長(zhǎng)。看上去他們所建之“國(guó)”滿足了土地、人口和政治的基本條件，但是最后夫婦二人因?yàn)椴唤欢惗蛔プ摺＿@家人的行為并沒有獲得美國(guó)或其他任何國(guó)家政府的承認(rèn)。

世界上第一個(gè)國(guó)家是怎么成立的？這本身就是一個(gè)復(fù)雜的理論問題，涉及到國(guó)家的基本定義和功能。首先，如前所述，一個(gè)國(guó)家需要有一個(gè)統(tǒng)一的政府（包括法律、軍隊(duì)），有自己的國(guó)民，以及確定的被其他國(guó)家承認(rèn)的邊界。其次，國(guó)家還有兩個(gè)最重要的職能，即強(qiáng)制征稅和壟斷暴力。其他行為體不具備行使上述職能的合法性或能力。例如，聯(lián)合國(guó)沒有征稅權(quán)，也不可能壟斷暴力，最多要求或授權(quán)相關(guān)主權(quán)國(guó)家派出軍隊(duì)或警力去開展維和行動(dòng)。這就引發(fā)了一個(gè)難題，即沒有世界政府能夠通過強(qiáng)制征稅、壟斷暴力所支撐的法律讓各國(guó)共同應(yīng)對(duì)全球問題。那么應(yīng)該如何解決全球問題呢？只能通過全球治理。

統(tǒng)治和治理之間是有區(qū)別的。統(tǒng)治主要由政府來實(shí)施。政府的統(tǒng)治具有強(qiáng)制性，如果拒絕或違背，政府會(huì)依法采取針對(duì)性的措施予以懲處糾正。治理相當(dāng)多是發(fā)生在公司里。公司治理主要是指公司所有者或股東們共同商量出一套規(guī)則，再按照規(guī)則實(shí)施管理。每個(gè)股東，不論大小，都享有投票的權(quán)力，但是制定規(guī)則的實(shí)際權(quán)力要依據(jù)占有股權(quán)的份額及公司治理規(guī)則來確定。全球治理也是如此。在全球治理中，需要不同國(guó)家共同商量出一套規(guī)則，而接受這個(gè)規(guī)則本身就是一條自我約束的規(guī)則。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常在他的著作里面講過一個(gè)故事：他年少時(shí)，在江邊看到有幾十上百人在拉纖，而船頭專門坐著一個(gè)監(jiān)工，如果有人偷懶了，這個(gè)監(jiān)工會(huì)毫不留情地?fù)]鞭而下。而奇怪的是，他卻從母親口中得知，這個(gè)監(jiān)工竟然是這群纖夫自己出錢雇的。在這個(gè)故事中，監(jiān)工的作用實(shí)際上是纖夫們的自我約束。在集體行動(dòng)中，個(gè)體通常不會(huì)注意到別人有沒有全力以赴，但這又是一個(gè)集體產(chǎn)品，只能通過共同努力才能得到收益。為了避免有人偷懶，這些纖夫達(dá)成了一個(gè)規(guī)則，就是專門找個(gè)人來監(jiān)督他們，鞭打他們中的偷懶者，這符合他們的利益。但是應(yīng)注意，監(jiān)督是需要支付成本的。因?yàn)楫a(chǎn)品是集體產(chǎn)品，所以成本需要由所有人共同承擔(dān)。這個(gè)例子可能不太貼切，但是能夠讓大家快速地明白什么是全球治理的基本邏輯。本來，如果有一個(gè)“老板”制定規(guī)則，這些纖夫不需要自己花錢請(qǐng)監(jiān)工。正因?yàn)闆]有這樣一個(gè)超然在上的“老板”，每個(gè)纖夫都是平等的，所以他們只能自己商量出一套規(guī)則，并接受這條規(guī)則的約束，這就解決了纖夫里濫竽充數(shù)的問題。

在全球治理中，制度建設(shè)非常關(guān)鍵。全球治理需要提供的公共產(chǎn)品，涉及較多的集體行動(dòng)問題。公共產(chǎn)品是大家共享的，但共享的公共產(chǎn)品是有成本的。當(dāng)大家均攤成本并共享成果時(shí)，行為體（全球治理中主要是國(guó)家）就會(huì)認(rèn)識(shí)到，只要夠努力就會(huì)得到相應(yīng)的好處，每個(gè)行為體就得到了有效的激勵(lì)。但是，如果不能有效界定成本并準(zhǔn)確分?jǐn)偟矫總€(gè)行為體名下，同時(shí)對(duì)拒絕承擔(dān)成本的行為體施加足夠大的懲處，那么理性的行為體就會(huì)采取“搭便車”的機(jī)會(huì)主義策略，盡量讓其他行為體去承擔(dān)成本，自己只享受公共產(chǎn)品。當(dāng)出現(xiàn)太多想要搭便車者，其他原本愿意承擔(dān)成本的行為體可能更有動(dòng)機(jī)也采取卸責(zé)（shirking）或“搭便車”的策略。全球治理就是要找到一個(gè)拿“鞭子”的行為體或機(jī)制，防止“搭便車”以致合作最終崩潰的出現(xiàn)。但是要在國(guó)家和非國(guó)家行為體眾多的世界上達(dá)成有“鞭子”的協(xié)議非常難，因此在很多領(lǐng)域都出現(xiàn)了“治理赤字”。

2023年2月21日，中方正式發(fā)布《全球安全倡議概念文件》。圖自外交部網(wǎng)站

解決全球治理赤字的前提條件是在理念上、理論上要把全球治理赤字解釋清楚，形成真正的共識(shí)和自我實(shí)現(xiàn)的約束。正如黨的二十大報(bào)告所指出的，要推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。而建立更加公正合理的全球治理體系，需要“大家的事，要商量著辦”。具體來說，需要滿足五個(gè)原則。前兩個(gè)原則對(duì)應(yīng)著“公正”條件，后三個(gè)原則對(duì)應(yīng)著“合理”條件。

一是同意或自愿原則。由于在國(guó)家之上不存在權(quán)威，約束性的國(guó)際規(guī)則必須征得被約束國(guó)的同意，這里面涉及主權(quán)的至高無上性。規(guī)則需要約束力，但承擔(dān)約束功能的“執(zhí)鞭者”或監(jiān)督人也必須所有被約束者都同意才能履職，這個(gè)過程中不能出現(xiàn)強(qiáng)迫，必須是基于自由意志的自愿選擇。

二是平等原則。國(guó)家之間是平等的，約束他國(guó)的國(guó)際規(guī)則也必須同時(shí)約束自己。這兩個(gè)原則源自康德的思想?？档略凇稓v史理性批判文集》中專門談到公正的兩個(gè)特點(diǎn)：第一個(gè)是自由，第二個(gè)是平等。自由或自愿是指約束我的規(guī)則必須征得我的同意，平等就是約束我的規(guī)則也必須約束你自己。

三是權(quán)利與義務(wù)匹配和統(tǒng)籌原則。一方面，一個(gè)國(guó)家所享有的權(quán)利必須和所承擔(dān)的義務(wù)相匹配，才可能合理。另一方面，統(tǒng)籌意味著考慮多方面的情況。以氣候變化為例，現(xiàn)在西方對(duì)中國(guó)施加很大的壓力，總覺得中國(guó)比西方國(guó)家晚十年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是不行的，而且認(rèn)為中國(guó)的排放量占全世界的1/3，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程是造成氣候變化、溫室效應(yīng)等負(fù)面影響的最大威脅。從增量角度上看，最近這二三十年，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國(guó)確實(shí)排放了地球溫室氣體增量中的相當(dāng)部分。然而，如果從存量來看，溫室氣體不是最近這些年才開始排放的。以汽車排放為例，中國(guó)汽車的快速增長(zhǎng)也就十幾年時(shí)間，但西方國(guó)家的汽車使用時(shí)間已經(jīng)近百年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在過去兩百年排放的溫室氣體達(dá)5000多億噸，中國(guó)這兩百多年全部加起來才排放了2800多億噸。歐洲排放時(shí)間比美國(guó)還早，排放規(guī)模存量和美國(guó)差不多。西方國(guó)家在存量里占據(jù)了較大份額，中國(guó)則是在增量里占比較高，西方國(guó)家用增量為唯一條件或標(biāo)準(zhǔn)來約束中國(guó)，不滿足“包容性條件”，因而并不合理。權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等分配，增量公平和存量公平應(yīng)該統(tǒng)籌考慮。

四是效率原則。滿足效率原則，需要全球治理的參與方能夠明確有待解決的全球問題，并且找到解決這些問題的有效途徑或者有效辦法，換言之，全球治理在解決全球問題時(shí)要管用。

五是補(bǔ)償原則。有些全球問題的外部性太強(qiáng)，無法完全以“內(nèi)部化”的方式來解決。比如31%的亞馬遜雨林，或者受到了破壞，或者改成了農(nóng)田、牧場(chǎng)。亞馬遜雨林是地球的“肺”，它的面積縮小，不光影響巴西，還會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)人類的未來。雖然亞馬遜雨林位于巴西境內(nèi)，但是其外部性太強(qiáng)了。為了同時(shí)滿足全球福利和巴西訴求，主權(quán)不可侵犯原則可能就需要在補(bǔ)償原則下被放松。當(dāng)然，補(bǔ)償原則不能與前面的同意或自愿原則相抵觸，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和形式都需要是基于自由意志的自愿選擇。

一般情況下，達(dá)成并保持公正合理的國(guó)際規(guī)則很難。美國(guó)的霸權(quán)主義就不符合公正合理原則。但是，美國(guó)霸權(quán)也有其自身存在的邏輯。提供全球公共產(chǎn)品是要付出成本的。國(guó)家作為理性行為體，需要權(quán)衡成本和收益再作出是否以及以何種方式提供全球公共產(chǎn)品的決定。通常國(guó)家會(huì)在確保至少長(zhǎng)期來看利大于弊時(shí)，才愿意提供全球公共產(chǎn)品，從而有動(dòng)機(jī)把規(guī)則制定得對(duì)自身更有利。由此，各國(guó)按這套規(guī)則行事時(shí)，規(guī)則制定方能夠享受更多的利益，表現(xiàn)為國(guó)際規(guī)則的非中性或者國(guó)際治理的非中性。所謂中性規(guī)則，即規(guī)則的效果不會(huì)“因人而異”，這樣的規(guī)則往往符合公正合理原則。比如交通規(guī)則。政府在制定交通規(guī)則時(shí)，需要決定行人和車輛靠左行還是靠右行。對(duì)行人和車輛來說，目標(biāo)是提高通行效率，至于靠左還是靠右并不影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，左行或右行的規(guī)則就是典型的中性規(guī)則。然而，大多數(shù)規(guī)則都是非中性的，換而言之，大家都遵守同樣的規(guī)則，但是對(duì)于不同行為體意味著不同后果或成本。霸權(quán)主義是一種偏袒或強(qiáng)化霸權(quán)的非中性規(guī)則。

總之，規(guī)則十分重要，規(guī)則決定成敗。按照現(xiàn)行規(guī)則，非專業(yè)短跑運(yùn)動(dòng)員很難在和短跑世界冠軍的角逐中獲勝。如果稍微改變一下規(guī)則，比如跑到50米處停下解兩道數(shù)學(xué)題，答對(duì)以后才能繼續(xù)跑后面的50米，也許一些非短跑專業(yè)人士就有較大機(jī)會(huì)跑贏百米世界冠軍。這個(gè)極端例子說明，某種意義上是規(guī)則決定結(jié)果。如果沒有規(guī)則，實(shí)力、天賦、訓(xùn)練和準(zhǔn)備可能會(huì)因?yàn)椴荒苡械姆攀付y以充分發(fā)揮作用。正是因?yàn)橐?guī)則的重要性，而現(xiàn)存的霸權(quán)主義規(guī)則又是不公正的，所以在面對(duì)全球治理赤字問題時(shí)，更需要加強(qiáng)建設(shè)公正合理的國(guó)際秩序，才能實(shí)現(xiàn)黨的二十大報(bào)告中所說的，推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。