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“進(jìn)城不退地”模式

90年代末以來，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，情況變得復(fù)雜起來。

一方面，農(nóng)民流動(dòng)方式多樣化，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這部分農(nóng)民既沒有在城市獲得正規(guī)的就業(yè)和社會保障，也沒有將戶籍遷入城市。要求進(jìn)城農(nóng)民工退出承包地并不現(xiàn)實(shí)。另一方面，隨著城鄉(xiāng)二元體制的開放性不斷提高，以及戶籍制度管理的松動(dòng)，即使在城市獲得正規(guī)就業(yè)和社會保障的農(nóng)民也不需要遷移戶口。

2006年左右農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，不久國家向農(nóng)村投入大量的惠農(nóng)資金，如糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等。通過考學(xué)、參軍進(jìn)城的農(nóng)民普遍沒有將戶籍遷入農(nóng)村。相反，之前將戶口遷入城市的農(nóng)民想方設(shè)法將戶籍遷回農(nóng)村。這部分農(nóng)民更不可能主動(dòng)、無償?shù)赝顺龀邪亍＿@就形成了“進(jìn)城不退地”的事實(shí)。

剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》規(guī)定，“維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益?！边@在法律層面賦予“進(jìn)城不退地”的合法性。

當(dāng)前階段農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)生了很大的分化，“誰是農(nóng)民”已經(jīng)變得模糊不清。農(nóng)民城市化形態(tài)也有很大的差異。進(jìn)城農(nóng)民及其城市化模式主要可以分為兩種不同的類型。

15日，在長春市衛(wèi)星路的人行道旁，站著幾十名農(nóng)民工（圖片來源：任聞鑫 / 東方IC）

一是進(jìn)城打工農(nóng)民工，簡稱農(nóng)民Ⅰ。這種類型的農(nóng)民主要從事非正規(guī)就業(yè)，收入低，也沒有獲得相應(yīng)的社會保障。這部分農(nóng)民年輕時(shí)往往進(jìn)城務(wù)工，年老時(shí)難以在城市找到就業(yè)機(jī)會，通常返回農(nóng)村耕種土地。他們并沒有徹底轉(zhuǎn)移到城市，處于“半城市化”狀態(tài)，依然依賴土地獲得就業(yè)和社會保障。

二是通過考學(xué)、務(wù)工經(jīng)商在城市立足的農(nóng)民，簡稱農(nóng)民Ⅱ。這部分農(nóng)民通常找到收入較高、有社會保障的工作，生產(chǎn)生活已經(jīng)完成融入城市。農(nóng)民Ⅱ處于完全城市化狀態(tài)，在城市獲得更為體面和有保障的就業(yè)，不需要依賴農(nóng)村土地獲得就業(yè)和社會保障。大學(xué)擴(kuò)大以及升學(xué)率的提高，這部分農(nóng)民的數(shù)量不容小覷。在目前階段，農(nóng)民工的“半城市化”狀態(tài)將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間，大學(xué)畢業(yè)生是完全城市化的主體。不同農(nóng)民群體“進(jìn)城不退地”產(chǎn)生不同的影響。

農(nóng)民Ⅰ進(jìn)城后保留承包地有利于社會穩(wěn)定，但不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。

農(nóng)民Ⅰ保留承包地，當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)可以返回農(nóng)村種地，避免成為城市貧民或者落入貧民窟以及由此引發(fā)的政治動(dòng)蕩。當(dāng)年齡增大時(shí)，農(nóng)民Ⅰ可以返回農(nóng)村養(yǎng)老。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入“未富先老”階段。在國家還無力為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老保障的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種退養(yǎng)方式，可以應(yīng)對農(nóng)村老齡化危機(jī)。

農(nóng)民Ⅰ保留承包地存在的問題是不利于土地細(xì)碎化問題的解決。農(nóng)民Ⅰ的土地要么將土地留給年老的父母耕種，要么將耕地流轉(zhuǎn)給親朋好友耕種。農(nóng)民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便隨時(shí)將土地收回來自己耕種。土地分散化流轉(zhuǎn)加劇土地細(xì)碎化化問題，不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營者流入的土地面積越多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率越差。

農(nóng)民Ⅱ進(jìn)城后保留農(nóng)村承包地，既不公平，也沒有效率。

雖然相關(guān)政策“支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益”。但城市化擴(kuò)張時(shí)期，土地升值的空間很大，農(nóng)民都有征地預(yù)期，一般不會將承包地退出。不再依賴土地的農(nóng)民Ⅱ更愿意將土地“有”在那里，作為“鄉(xiāng)愁”，或者等待土地升值。農(nóng)民Ⅱ既享有政府提供的制度性社會保障，又占有農(nóng)村土地。一個(gè)人享有兩份福利，很不公平。如果他們將土地流轉(zhuǎn)出去，收取土地租金。不需要?jiǎng)趧?dòng)就可以獲得收益，他們是土地食利者。并且農(nóng)民Ⅱ往往是農(nóng)村中的強(qiáng)勢群體，收取土地租金相當(dāng)于弱勢的、缺乏進(jìn)城就業(yè)能力的在村農(nóng)民向強(qiáng)勢農(nóng)民交租。有限的農(nóng)村資源通過這種方式進(jìn)入城市。這也非常的不公平。

農(nóng)民Ⅱ占有土地，但不耕種土地，相當(dāng)于是“居城地主”。這對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化非常不利。戶均不過十畝地，流轉(zhuǎn)的收益有限，農(nóng)民Ⅱ往往任由土地荒廢。即使農(nóng)民Ⅱ愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，進(jìn)城農(nóng)民的土地與其他農(nóng)民的土地犬牙交錯(cuò)在一起，進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)非常困難。

由于農(nóng)民Ⅱ常年居住在城市，也不會關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，也不會允許修路修渠占用他們的土地。在村農(nóng)民不僅沒有得到好處，而且需要面臨更為惡劣的耕作條件。已經(jīng)完全城市化的農(nóng)民仍然占有小塊土地，將成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性制約。