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【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 梁韋諾】

一、前言

回歸以來，香港社會政治環(huán)境出了不少問題，政務官也無可避免成為輿論焦點，經(jīng)常被外界批評為特區(qū)政府管治不佳的“元兇”。自行政長官林鄭月娥宣布不尋求連任、政務司司長李家超辭職參選行政長官后，有媒體發(fā)表文章，指這象征著“政務官治港”已經(jīng)“走入歷史”。

相關說法過去也很常見，董建華推行主要官員問責制時出現(xiàn)過，曾蔭權引入副局長及政治助理時出現(xiàn)過，曾蔭權落任、梁振英上任行政長官時出現(xiàn)過，《香港國安法》實施時出現(xiàn)過，李家超接替張建宗出任政務司司長時也出現(xiàn)過。

二、政務官的由來

據(jù)公務員事務局的簡介，政務官是專業(yè)的管理通才，在香港特別行政區(qū)政府擔當重要角色，職責包括：在決策局協(xié)助制定與社會息息相關的政府政策，以及管理和監(jiān)察公共資源的運用；在民政事務處負責督導和協(xié)調(diào)有關部門在區(qū)內(nèi)提供政府服務和設施，并作為政府的前線代表，以及監(jiān)察小區(qū)建設計劃；在政府部門提供優(yōu)良管理和督導有關部門向市民提供服務等。（注意：香港“政務官”的涵義與定位，和西方常見的“政務官”“事務官”等分類并不相同。）

截至去年3月，政務官共有748人，其中屬于最高職級的首長級甲一級政務官（D8）有20人，在各決策局出任常任秘書長。

政務官（前身為“官學生”）在英治時代早期引入，最初目的是培養(yǎng)從英國招募的青年官學生，安排他們來港后學習中文，出任政府的傳譯官，以重建英殖與華人溝通的渠道，并逐步讓這些官學生填補高官職位空缺，以改善港英政府官員的質(zhì)素。

在殖民統(tǒng)治下，由于沒有發(fā)展代議政制和政黨政治，香港政務官身兼西方國家的政務官和常任文官的雙重角色，既要負責制定政策，又要負責執(zhí)行自己制定的政策，以及管制政策所涉及的資源，這是香港政務官的特殊性。（注1）

1992年，港督彭定康推行政制改革（一方面改組行政局、將行政立法兩局分家；另一方面取消港督出任立法局主席、在立法局引入直選議席），并在1995年取消官守議員制度，削弱“行政主導”。

行政立法關系大變后，政務官更要“落場”到立法機關，向民選議員解釋相關政策建議，以游說議員支持政策。因此，有人認為，以“公眾主管”比起用“公務員”來形容他們來得更適合。（注2）

不過，這個特殊性基本上是英籍政務官獨有的，因為當時的高官職位都由英藉政務官擔任，他們主導決策，而華人政務官負責執(zhí)行。直到回歸前夕，英藉高官撤退，華人政務官才有機會填補這些高官空缺，可想而知，華人政務官的決策經(jīng)驗有多少。

隨著愈來愈多政務官晉升為高官，逐漸形成一精英階層，在政府中享有舉足輕重的地位，被視為“天之嬌子”。在最初八十年招募的政務官當中，就有六人成為輔政司，更有三人當上港督，包括梅含理、金文泰和葛量洪。（注3）

梅含理，第15任港督

三、“政務官治港”的由來

“政務官治港”指的不是管治架構和團隊之中有政務官存在，也不是在管治過程中有政務官參與，而是指政務官作為一階層，主導甚至壟斷特區(qū)的管治權力。

在百多年的英治時代，無人會用“政務官治港”來形容英國的管治。雖然港督有政務官出身，也有軍人（砵甸乍、彌敦）、警官（梅含理也曾任香港警察隊長）、外交官（麥理浩、衛(wèi)奕信、尤德）、國會議員（寶寧、軒尼詩、彭定康）出身的人士出任，卻未曾出現(xiàn)“政務官治港”“軍官治港”“警官治港”“外交官治港”“國會議員治港”等說法，因為大家都很清楚，當時真正掌握治港權力的是英國，那怕是集大權于一身的港督，也只是英王的全權代表。

直至八十年代，中英就香港前途問題展開談判，中方提出“港人治港”“高度自治”的特殊政策，強調(diào)香港特區(qū)政府由當?shù)厝私M成，“北京不派總督，不派頭頭”（注4）后，“政務官治港”的說法才開始出現(xiàn)。

這反映了“政務官治港”是“港人治港”“高度自治”特殊政策下的產(chǎn)物。中央授予特區(qū)高度自治權，香港特區(qū)政府由當?shù)厝私M成，中央不派人直接管治。然而，“港人治港”是基本原則，只對“港人”作出居民身份、居住年期和國籍標準（主要是香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民，也包括部分非中國籍或在外國有居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民）和政治倫理標準（以愛國者為主體）等基本規(guī)定。

雖然鄧小平也曾對治港者的政治成分提出說法（“左翼的當然要有，盡量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人”），但始終沒有、也不會具體說明將來由哪些“港人”行使管理香港的權力。

須知道，“港人”從來不是、將來也不是一個同一體，內(nèi)里包含多元多樣的成分，社會上不同階級、階層、集團、組織都會互相爭奪管治權力。這樣一來，在缺乏政治人才下（造成這問題的原因，可參見筆者文章《香港“不問政治”，可以嗎？》），香港回歸后有能力穩(wěn)妥地掌握治港權力的主體并不清晰，也沒有哪個人物或群體能令港人信服（注5），才為“政務官治港”“商人治港”“專業(yè)人士治港”“武官治港”這些純粹以政府首長的出身來形容治港主體的說法提供土壤。

而“政務官治港”這種說法的出現(xiàn)，與英國有莫大關系。英方撤退前，曾極力向中方推銷一批華人政務官，將他們塑造成“政府結(jié)構的冠石”（注6）。

當時，英方安排一些華人政務官接受一著名政論雜志訪問，將他們說成是得到中英雙方和香港各界信任、政治中立、行事溫和及穩(wěn)重、熟悉政府架構和運作、具有管治經(jīng)驗，并且具備政治手腕的管治人才，并指出回歸后由一名華人政務官出任行政長官，帶領其他由華人政務官出任的主要官員管治香港，是最為穩(wěn)妥的辦法。

此外，當時也有代表英方的學者宣傳這套說法。例如，香港高級公務員課程中心研究主任方國榮博士在一篇論文中提及：

“而實際上，對于97年前后的管治，香港政府的公務員，尤其是高級公務員，所擔任的角色更為重要，因為雖然主權轉(zhuǎn)移，但基本上執(zhí)行管治香港的人，仍然主要是香港的高級公務員。……政府效率高是以往香港成功的重要因素，而政府的高效率是有賴有專門技能的高級公務員的貢獻?！F(xiàn)在距離97足有4年多，在未來的幾年間，政府一定要培訓和安排有專門技能的高級公務員去管治香港。有了一班有效的管治人才，香港的順利過渡才能確保，繁榮安定才能繼續(xù)?！保ㄗ?）

在英方的宣傳下，不少港人相信“政務官治港”。舉例說，在1986年8月6日基本法咨詢委員會舉辦的政制分批研討會，議程中就提及“未來的政制……最理想的方法是盡量委任高級公務員為司級官員，而相當于現(xiàn)時布政司的職位，更必須由文官出任。”（注8）中方當時對這種說法也相當受落。（注9）