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貪官和能吏集于一身這種現(xiàn)象不是個別的，像原沭陽縣委書記，后來官至省級干部高官的仇和，還有原邳州市委書記李連玉，他們都是貪官、能吏集于一身的典型。一位在縣市工作多年的朋友曾經(jīng)說過這么個觀點：如果我們要是按照文本規(guī)定去嚴查嚴處，可能有半數(shù)以上的縣委書記都存在違紀違法的問題；反過來，如果廣泛搜集或者深入挖掘亮點的話，包括部分違紀違法的落馬者在內(nèi)，半數(shù)以上的縣委書記都可以被稱為優(yōu)秀的公仆，發(fā)個長篇通訊足以催人淚下。他這個說法未必準確，但是應(yīng)該說不是沒有一點道理。

比如我們大家通常所說的價值追求，說得白一點，為什么要當(dāng)又操心又費力的縣委書記這個官。如果我們看看縣委書記們在會議上的講話發(fā)言，或者發(fā)在媒體上的文章，然后對照一下他們在家里飯桌上和親友說的話，肯定是兩相一比較，相差太多了——你可以說，是兩種完全不同的面孔。

實際上是什么情況呢？我覺得，對多數(shù)人來說，兩種面孔都有其真實性，也有其虛假性。一方面，你坐上這個位置了，或多或少地就要有為官一任、造福一方的責(zé)任感，甚至可能有先憂后樂的家國情懷。另一方面，包括境界比較高的縣委書記，可能也或多或少地具有個人利益的謀算。如果說對于公共選擇理論的“經(jīng)濟人假設(shè)”是“西方理論那一套”，我們不聽，我們就從實際看，人也應(yīng)該是具有多面性。

個人利益謀算包括職務(wù)升得快一點、家里的日子過得好一點、老婆孩子的工作安排得理想一點、自己好的名聲流傳得長久一點，這種個人利益、名利的謀算，我想可能多數(shù)人都有。

在全國最先實施全民醫(yī)療改革的陜西省神木縣縣委原書記郭寶成，我在北京一次會議見過他。他在接受媒體采訪的時候曾經(jīng)說過：我這個人“利”的思想不嚴重，但是我有留名的思想，說私心也是私心，人過留名、雁過留聲么。還有，像湖南省湘潭縣縣委原書記陳忠紅也是在接受媒體采訪的時候說過，自己主要有三點希望：地方發(fā)展快一點，班子運轉(zhuǎn)順一點，自己進步穩(wěn)一點。我覺得，像他們這兩位書記的說法盡管不那么中聽，但是比一些豪言壯語更可信。

這是我要講的第一個問題：天使還是魔鬼？我的結(jié)論：不能簡單地說他們就是天使，或者他們就是魔鬼。

2021年6月29日，全國優(yōu)秀縣委書記表彰大會在北京舉行；中共中央政治局委員、中央組織部部長陳希出席大會并發(fā)表講話。圖自新華社

權(quán)力的大與小

2015年，鳳凰網(wǎng)刊發(fā)的一篇文章說，縣委書記在人、財、物三方面均享有資源配置權(quán)，并列出十九項權(quán)力。不久后，網(wǎng)站上瘋傳一個帖子，叫“失控的縣委書記”，說中國的縣委書記權(quán)力大得嚇人。中國法治網(wǎng)上一篇文章說，縣委書記的權(quán)力僅次于中央，縣委書記就是土皇帝。我認為這些說法不是憑空捏造的，而是有根據(jù)的。有的縣委書記在接受媒體采訪時說過：縣委書記集人事權(quán)、財權(quán)、決策權(quán)于一身，一次可以動幾十個、上百個干部，一個人可以決定很大的工程，權(quán)力很大。

剛才說的邳州市委原書記李連玉，平時就以鐵腕書記著稱，他要求下屬每天工作16個小時；在接受國家優(yōu)秀旅游城市創(chuàng)建驗收的時候，他責(zé)令各單位組織人馬到景區(qū)去旅游，營造游人如織的假象。特別是在參加“十七大”之后，回來的時候安排數(shù)千人拉著紅旗，打著橫幅迎接他，最后一段路還鋪上了紅地毯，最后獲得了“紅地毯書記”的雅號。這權(quán)力看來是真不小。

還有個湖南省雙峰縣委原書記朱應(yīng)求，粗暴執(zhí)政達到登峰造極的地步。有一天公安局抓了一個投資商在賓館里嫖娼，他聽說之后，打電話要求放人；還不止于此，晚上竟安排酒宴給這位老板壓驚；更離譜的是，他要求公安局的負責(zé)人下午要學(xué)會一首歌，這首歌叫“都是我的錯”，在晚宴上獻給這位老板，以示道歉。

這些事例也可以說一抓一大把，用文詞說叫“俯拾即是，不勝枚舉”。但是如果我們深入考察，就不難發(fā)現(xiàn)：這些看似不受約束的權(quán)力，很少是法律政策明確賦予和文本制度所允許的。也可以說，縣委書記的權(quán)力大，很大程度上是非規(guī)施政的空間大。相反，他們尊規(guī)行事、依法施政的權(quán)力不但不大，而且和他們所擔(dān)負的任務(wù)相比，小得可憐。

眾所周知，在我國現(xiàn)行體制下，縣委書記承擔(dān)著本地治理無限責(zé)任，是幾乎所有工作的第一責(zé)任人。但是，各項政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)、各類專項資金的審批權(quán)都控制在上級業(yè)務(wù)部門手里。另外，因為我們國家的法治還不夠健全，各項政策、法規(guī)和各項工作任務(wù)之間經(jīng)常打架碰車，某些超越法規(guī)的威權(quán)或難以言說的一些潛規(guī)則也常常左右著基層官員的行為，所以縣里的很多事情需要一次次地跑部進省、八方朝拜，有時不得不打政策的擦邊球，闖紅燈、越紅線、走鋼絲。說得極端一點，如果完全照規(guī)矩辦事，很可能相當(dāng)一部分工作根本干不了，任務(wù)不能完成。

我這里舉兩個例子。一個是我親身經(jīng)歷的事情。我在延壽工作期間感到，財政供養(yǎng)人員偏多，但是在各個系統(tǒng)之間很不平衡。機關(guān)和學(xué)校人浮于事，執(zhí)法部門人手稀缺，公安局臨時聘用幾十個輔警。我就想把機關(guān)的人員和學(xué)校的教師通過考試選一些年齡適當(dāng)?shù)难a充到公安隊伍來，但是不行——按照政策規(guī)定，進公安隊伍得經(jīng)過兩道考試，都由省里進行：省人事部門統(tǒng)一考入叫招錄公務(wù)員，到公安部門還有入警考試；只要有編制，可以縣里逐級向上報，那就可以做。但是，這樣做完之后縣里的財政供養(yǎng)人員就要增加，而我在兩個縣市工作期間對控制財政供養(yǎng)人員增長都非常重視。怎么辦呢？我就向市里省里去訴說請求吧，去了多少次省市的人事部門和公安部門，最后我又果斷地把聘用的輔警都清退。這些舉措起作用了，省里特批在我們縣從財政全額開支的機關(guān)事業(yè)單位中，通過考試錄用了十幾名警察。這個事總算辦成了。

第二個例子是中部一個縣委書記給我講的一個故事。一年冬天，鄰縣的一個企業(yè)老板拿著省委書記的批條找他了，看中了這個縣境內(nèi)的一座山，要開滑雪場。這個縣委書記朋友知道開滑雪場涉及占用大量林地，還涉及生態(tài)環(huán)境的問題，縣里沒權(quán)力批，但是可以往上報。不過，他內(nèi)心又覺得，企業(yè)老板要選的地方面臨高速公路，不適合開滑雪場，但省委書記寫批條了。他覺得這個事也不好說了，就說：等我們再商量商量。把這個老板打發(fā)走之后，就把政府領(lǐng)導(dǎo)叫過來商量，政府領(lǐng)導(dǎo)說：正好我要向書記您匯報呢，前兩天有個副省長寫個條子，一個投資商也要建滑雪場，已經(jīng)和政府開始談了。這個縣委書記思量再三，最后決定向市委書記匯報，提出建議，說：這件事咱們得綜合評估，如果這個地方可以建滑雪場的話，那也要搞綜合旅游開發(fā)，不能只建滑雪場。另外，如果行的話，由誰來開發(fā)建設(shè)呢？通過招標(biāo)。還有，因為涉及方方面面的關(guān)系，也請市里出一位副市長來協(xié)調(diào)這個事情。市委書記挺開明，就同意這個意見了。這個過程我就不細說了。經(jīng)過一番運作，最后，拿領(lǐng)導(dǎo)條子的這兩家企業(yè)都沒中標(biāo)，第三家企業(yè)中標(biāo)了，而且縣里又加道門檻，為了防止占著茅坑不拉屎這種現(xiàn)象，說：哪個投資商來，按你投資總額的20%交保證金，財政給你設(shè)立專戶。最后，有一家企業(yè)交了保證金。后面由于其他的原因事沒成，但無論成不成，也可以看出這個縣委書記權(quán)力是很受制約的。如果胡作非為的縣委書記，不管一切，不管有沒有批件，就讓這個投資商在這兒建滑雪場，可能也能行，但是那要碰高壓線。如果你按規(guī)矩辦，那就要受到各種干擾。

正因為縣委書記的權(quán)力既大又小，所以，要規(guī)范縣委書記的權(quán)力運行，我認為，就應(yīng)該注意兩個結(jié)合。一個是把限權(quán)和減責(zé)結(jié)合起來，努力實現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng)。一個是把放權(quán)于縣和還權(quán)于民結(jié)合起來，使民主法治成為制約縣委書記行為的主要力量。這個如果展開就有很多話要說；由于時間關(guān)系，我不多說了。這是第二個問題。

作風(fēng)的虛與實

說到這個話題，就應(yīng)該承認縣委書記這個群體中的一些人，作風(fēng)確實比較虛，也可以說比較善于搞所謂創(chuàng)新，玩各種花活。往遠了說，大躍進、人民公社期間，大搞五風(fēng)的很多人都是縣委書記。特別是爭先恐后地放高產(chǎn)衛(wèi)星，這里都有縣委書記的身影。廣西環(huán)江縣放出了最大的高產(chǎn)衛(wèi)星，它用密植并蔸的辦法，創(chuàng)造了什么衛(wèi)星呢？就是水稻畝產(chǎn)13萬斤，和實際產(chǎn)量相比浮夸了200多倍。這是一個叫洪華的縣委書記干的。

改革開放以來，我們看一看，凡是落馬的縣委書記幾乎個個都是搞形象工程的高手，甚至弄虛作假?！栋朐抡劇访襟w經(jīng)常披露形式主義、形象工程這樣的事。像公路兩旁建遮羞墻、貧困縣花巨資造景，等等，都和縣委書記有關(guān)。你看一看縣委書記的一些講話，相當(dāng)一部分人喜歡用四六句，從講話到其工作派頭，用土一點的話說就是“呼天哈地”、“吹氣冒泡”。比如，喜歡用幾大創(chuàng)新、幾大工程、幾大會戰(zhàn)、幾大推進、幾大加快、幾大機制，這個新觀點、新起點、新高度、新境界，等等。說句土話，“碗碴子”滿天飛，到處都可以看到漂亮詞。

我這個人，自己認為是相對保守的，但是回顧將近十年的主政行為，也有很多虛浮的東西。我舉兩個例子。