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三、土地開(kāi)發(fā)模式選擇與征地制度改革

土地開(kāi)發(fā)模式受?chē)?guó)家政策、市場(chǎng)機(jī)遇和地區(qū)區(qū)位條件等因素的影響，其中，最直接的是受土地管理制度的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地管理制度經(jīng)歷不同階段的調(diào)整，因起步時(shí)間不同，我國(guó)不同地區(qū)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化面對(duì)著不同的政策機(jī)遇。

珠三角地區(qū)農(nóng)民自建廠房和物業(yè)的土地自主開(kāi)發(fā)，與蘇南地區(qū)所采用的“征地一園區(qū)”模式，構(gòu)成我國(guó)土地非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)的兩種典型形態(tài)。前者由農(nóng)民主導(dǎo)，后者由政府控制。對(duì)比珠三角與蘇南兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，可看出兩種土地開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)劣。

首先是珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)的工業(yè)化起步早、發(fā)展速度快，到20世紀(jì)90年代末期，該地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，在深圳、東莞、廣州、佛山等珠三角核心地帶的廣袤土地上布滿了廠房、住宅等建筑物。

由于政府未進(jìn)行大規(guī)模征地，珠三角地區(qū)的工業(yè)開(kāi)發(fā)和城市開(kāi)發(fā)由村莊集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，村村分割，村內(nèi)規(guī)劃不強(qiáng)，各村之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，農(nóng)民與小組之間、小組與村之間、村與村之間競(jìng)相建設(shè)，造成開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用一次性交易土地使用權(quán)、出租、集體建物業(yè)等多種方式處置土地，造成土地權(quán)利關(guān)系相當(dāng)混亂。經(jīng)過(guò)前二十年缺乏規(guī)劃的高強(qiáng)度建設(shè)，珠三角地區(qū)形成了土地細(xì)碎插花、產(chǎn)權(quán)分散、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的土地開(kāi)發(fā)形態(tài)。

當(dāng)前整個(gè)珠三角地區(qū)形成“村中有廠”“廠中有城”“城中有村”的無(wú)序形態(tài)，城市與農(nóng)村、工業(yè)與商業(yè)互相嵌套，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系犬牙交錯(cuò)。虎門(mén)鎮(zhèn)的一位干部說(shuō)形容當(dāng)?shù)氐那闆r時(shí)說(shuō)，“我們這里不是城中村，而是村中城”。珠三角地區(qū)是城市建在村莊中。

1998年《土地管理法》修訂之后，國(guó)家嚴(yán)控未經(jīng)征地的土地開(kāi)發(fā)行為。到這個(gè)時(shí)期，珠三角地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)基本完成，受耕地紅線限制，之后集體自主開(kāi)發(fā)土地的速度大幅放緩。1998年的《土地管理法》修訂象征著國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)的控制，此后珠三角地區(qū)就面臨著地方土地政策與全國(guó)法律銜接的問(wèn)題。

2008年全球金融危機(jī)之后，珠三角地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題。廣東省提出的“騰籠換鳥(niǎo)”政策落地難度很大，原因是珠三角地區(qū)的廣袤土地上已經(jīng)覆蓋密集的物業(yè)和堅(jiān)固的權(quán)利。既有的土地開(kāi)發(fā)格局成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的最大障礙。

廣東省推行“三舊改造”政策，試圖進(jìn)行地塊和地權(quán)整合，騰退“低小散”的落后產(chǎn)能，挖掘存量土地資源來(lái)發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。相對(duì)于征收農(nóng)用地來(lái)建工業(yè)園區(qū)，“三舊改造”的成本十分高昂。珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地開(kāi)發(fā)的“先行劣勢(shì)”，早期的土地開(kāi)發(fā)不僅耗盡土地資源，而且在土地上已經(jīng)形成了剛性利益格局，任何觸動(dòng)現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)的行為，都會(huì)激起農(nóng)民的激烈反抗。

土地開(kāi)發(fā)不可逆，土地利益格局難以調(diào)整，前期的土地開(kāi)發(fā)成模式構(gòu)成當(dāng)前珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市更新的最大障礙。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動(dòng)下，蘇南地區(qū)的農(nóng)民從80年代開(kāi)始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)化程度越高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性越低，農(nóng)民參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的程度越高。

到九十年代后期，很多村莊實(shí)施土地“反租倒包”農(nóng)民的承包地集中到集體，這為當(dāng)?shù)卣M(jìn)行土地征收提供極大便利。蘇南地方政府支付土地補(bǔ)償費(fèi)和為農(nóng)民辦理失地養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，獲得集中連片的土地，然后進(jìn)行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，一張白紙畫(huà)圖畫(huà)，一張規(guī)劃藍(lán)圖管到底，推動(dòng)工業(yè)化和城市化。

通過(guò)政府主導(dǎo)的土地滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)，蘇南地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越完善，高質(zhì)量的園區(qū)配套吸引大量?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，同時(shí)，企業(yè)也提供越來(lái)越多的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型。蘇南地區(qū)在土地開(kāi)發(fā)、工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化三者之間形成良性循環(huán)，顯示政府主導(dǎo)的“征地一園區(qū)”這一土地開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)越性。

當(dāng)前土地制度改革是學(xué)界研究的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。其中，在征地制度方面分歧較大。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來(lái)土地大幅增值，對(duì)于土地開(kāi)發(fā)中的增值收益“歸公”還是“歸私”不同學(xué)者各執(zhí)一詞。

我國(guó)現(xiàn)有土地制度是新民主主義革命與社會(huì)主義革命的產(chǎn)物，土地是公有制生產(chǎn)資料，《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國(guó)家所有。

在城市邊界快速擴(kuò)張的過(guò)程中，產(chǎn)生了政府征地行為。國(guó)家完成土地統(tǒng)一征收之后，一部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分作為工業(yè)用地，還有一部分出讓用于商業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。其中，出讓用于商住建設(shè)開(kāi)發(fā)的這部分土地產(chǎn)生巨大增值收益。

國(guó)家征收農(nóng)村集體所有土地，要進(jìn)行征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償包括三部分：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)集體喪失土地所有權(quán)的補(bǔ)償；二是安置費(fèi)，對(duì)農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料的補(bǔ)償；三是青苗補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定三類(lèi)補(bǔ)償總和不超過(guò)土地原產(chǎn)值的三十倍。征地補(bǔ)償按照農(nóng)業(yè)用途確定。

土地公有制是社會(huì)主義制度的基石，土地屬于社會(huì)主義公有生產(chǎn)資料。土地公有制的本質(zhì)是取消私人基于土地占有而發(fā)生的剝削行為，實(shí)施按勞分配制度。