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二、地方治理體系難以形成制度合力的問題

此次疫情防控，是對地方黨政決策者和班子領(lǐng)導(dǎo)能力的一次考驗，也是對各級各類機(jī)構(gòu)和干部隊伍的一次重大的政治歷練，考驗的是他們在公共危機(jī)面前的制度執(zhí)行力和治理能力。

疫情防控戰(zhàn)打響后，全國各級地方政府在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極調(diào)動各方面力量，集中有力開展防控工作。但是綜合疫情防控的全過程，地區(qū)層面仍然暴露出地方治理體系和治理能力方面的突出問題。

以武漢為例，武漢占據(jù)國家級中心特大城市的地位，身處國家的交通樞紐中心戰(zhàn)略物資儲備中心；坐擁全國排名前十名的兩家大型綜合醫(yī)院，全球紅外測溫儀研發(fā)前三的高德，1000家生物公司的光谷生物城，中建系統(tǒng)排名第一的中建三局，還有全國唯一最高等級病毒研究室，集中了全國最優(yōu)秀專家的專家援助組。

武漢手握世界一流資源和人才，但疫情防控戰(zhàn)打響后，地方在整合資源、統(tǒng)一調(diào)度、分層診療、屬地協(xié)調(diào)等方面，一度出現(xiàn)了指揮失當(dāng)、應(yīng)對無序、效能不足等嚴(yán)重的治理問題。

這其中不乏行政體系運行中某些普遍規(guī)律的制約和作梗，在任何管理體系中，人力、資源、信息、交易等都是分布部署的，這決定了形成“制度合力”需要一定的時間成本和行政成本。

尤其在疫情爆發(fā)初期，各方面第一反應(yīng)都是首先考慮的是其自身負(fù)責(zé)的職權(quán)效能，即他所管轄的職權(quán)范圍內(nèi)“不能出問題”，地方各系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，一度出現(xiàn)了各自的目標(biāo)、任務(wù)和行動選擇出現(xiàn)相互矛盾沖突的情況，管理手段過激和職責(zé)不到位的現(xiàn)象幾乎同時發(fā)生。

隨著各地區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)同志掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，理論上來說上述問題應(yīng)當(dāng)?shù)靡约皶r克服，各類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)趨于高效協(xié)同配合，但是從一些地區(qū)應(yīng)對危機(jī)的表現(xiàn)來看，應(yīng)有的制度優(yōu)勢顯然沒有得到充分發(fā)揮。

在疫情防控中，地方指揮系統(tǒng)失靈、各級各類機(jī)構(gòu)各自為政、政出多門、力量分散，疫情防控中權(quán)力碎片化難以形成“制度合力”的問題十分突出。

有分析形容危機(jī)應(yīng)對中存在嚴(yán)重的“中樞乏力、六神無主”的治理癥狀，一些地區(qū)甚至發(fā)生“無一人可以鎮(zhèn)住局面”的現(xiàn)象，地方一些職能部門則是“無主出牌”、應(yīng)對失措，危機(jī)應(yīng)對中嚴(yán)重缺乏圍繞大局協(xié)同治理的意識和能力，這在過往地方治理和危機(jī)應(yīng)對中十分罕見。

這說明，黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，地方各級各類機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整和權(quán)責(zé)關(guān)系的配置仍然不到位，地方各級各類機(jī)構(gòu)和干部制度執(zhí)行力和治理能力的問題依然是現(xiàn)有治理體系的嚴(yán)重短板。

2月27日10時，廣州市政府新聞辦在廣州醫(yī)科大學(xué)舉辦疫情防控專場新聞通氣會，鐘南山提到，國內(nèi)疾控中心地位太低，沒有得到足夠重視。

回顧過去70年尤其是改革開放40年的發(fā)展經(jīng)驗，地方社會穩(wěn)定和良好治理的關(guān)鍵，一是權(quán)責(zé)一致，二是協(xié)商共治。權(quán)責(zé)一致就是守土有責(zé)，還要守土有權(quán)，這是關(guān)鍵時刻地方權(quán)力必須能夠得以集中，能夠及時將地區(qū)分散權(quán)力和制度資源加以整合、銜接的關(guān)鍵。

協(xié)商共治就是地方各系統(tǒng)各部門要在危機(jī)時刻要懂得聚攏目標(biāo)、營造共識，彼此的權(quán)力要相互讓渡、相互補臺。相互制約又相互配合的體制，是很長一段歷史時期中保障中國重大決策安全和責(zé)任高效落實的關(guān)鍵。危機(jī)的特殊性質(zhì)更決定了制度供給不能有短板，不能厚此時彼，權(quán)力運用要高度重視部門職能的均衡性，因此“協(xié)商”和“讓渡”是中國官僚體系最大的“程序正義”。

這次危機(jī)處置過程中，地方治理系統(tǒng)出現(xiàn)的一定程度的治理紊亂，很大一部分原因在于現(xiàn)有條塊關(guān)系和嚴(yán)苛的問責(zé)環(huán)境下，在遇到不確定性事件和權(quán)責(zé)任比較大的任務(wù)時，各系統(tǒng)相互協(xié)商、權(quán)力相互讓渡、資源相互補臺的平衡機(jī)制讓位于各自為政、分散行動，各級各類機(jī)構(gòu)出于免責(zé)意識選擇剛性手段、過度矯正的現(xiàn)象時有發(fā)生，極大損害了地方管治權(quán)威和危機(jī)應(yīng)對的效能。

為此，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，始終繞不過“條塊結(jié)合、以塊為主”這個核心問題。需要認(rèn)真思考：在鞏固中央權(quán)威的同時，如何確保地方守土有責(zé)、守土有權(quán)；在完善頂層部署的同時，如何發(fā)揮好中層協(xié)商協(xié)調(diào)、均衡配合的優(yōu)勢，確保地方黨政軍群各級各類機(jī)構(gòu)能夠更好圍繞中心大局和目標(biāo)使命。