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【文/樊鵬】

武漢新型冠狀病毒疫情的爆發(fā)，恰逢黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后的開(kāi)局之年，因此疫情防控工作成為對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次集中考驗(yàn)，成為檢測(cè)制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為治理效能的重大事件。

由于這次疫情影響范圍大，涉及全方位的工作，它事實(shí)上構(gòu)成了一次任務(wù)空前復(fù)雜艱巨的社會(huì)公共危機(jī)，亟需發(fā)揮國(guó)家治理體系的制度效能和制度威力應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)。

疫情爆發(fā)以來(lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)形成了全面動(dòng)員、全面部署、全面加強(qiáng)疫情防控工作的局面。但與此同時(shí)我們也應(yīng)看到，現(xiàn)有國(guó)家治理體系尤其是地方治理體系的運(yùn)行中，一度出現(xiàn)了一系列突出的問(wèn)題，疫情重點(diǎn)防控地區(qū)的情況尤其為甚。

立足現(xiàn)階段疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要和更好推進(jìn)國(guó)家治理體系發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，亟需從以下五個(gè)方面著眼，對(duì)疫情背后國(guó)家治理體系運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)得失加以綜合觀察、系統(tǒng)思考。

一、集中統(tǒng)籌同分布式?jīng)Q策管理的矛盾沖突

在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，任何具有廣泛影響的公共危機(jī)事件的爆發(fā)，都需要積極調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”，發(fā)揮“集中力量辦大事”和地區(qū)“守土有責(zé)因地制宜”的雙向制度優(yōu)勢(shì)。

在疫情控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央加強(qiáng)了對(duì)疫情防控的頂層部署，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，及時(shí)解決了防控工作中遇到的一系列緊迫問(wèn)題，尤其是2月7日之后在中央的統(tǒng)籌部署下，動(dòng)員全國(guó)19個(gè)省份一對(duì)一支援武漢以外地市的重大舉措，體現(xiàn)了中國(guó)危機(jī)救援的歷史傳統(tǒng)和巨大制度優(yōu)勢(shì)。

但是從此次疫情的處置全過(guò)程尤其是病毒爆發(fā)初期的情況來(lái)看，在疫情防控的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)有國(guó)家治理體系中強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)同疫情防控中必要的分布式管理和臨機(jī)決策的需求之間，仍然暴露了比較尖銳的沖突和矛盾，面對(duì)危機(jī)，權(quán)責(zé)配置失衡的問(wèn)題一度凸顯。

例如前期信息紕漏方面因依法報(bào)備、層層授權(quán)等原因一度貽誤時(shí)機(jī)，疫情爆發(fā)后過(guò)度強(qiáng)調(diào)集中審批，多地出現(xiàn)捐贈(zèng)物資囤積和各醫(yī)院物資匱乏同時(shí)并存的結(jié)構(gòu)性矛盾等，帶來(lái)一系列問(wèn)題。

在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮集中統(tǒng)籌的制度優(yōu)勢(shì)在任何危機(jī)管理中都是必要的，一個(gè)有效的“中央大腦”是形成危機(jī)應(yīng)對(duì)的問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的前提，是克服各方面信息不對(duì)稱(chēng)、調(diào)動(dòng)全國(guó)四面八方、各系統(tǒng)各部門(mén)高效協(xié)同形成“全國(guó)一盤(pán)棋”的關(guān)鍵。

1月31日，武漢市江漢區(qū)西北湖附近高層建筑外墻打出“武漢加油”等字樣。 新華社記者 肖藝九 攝

但是這并不意味著所有的事情都需要集中確認(rèn)、反饋和執(zhí)行，在危機(jī)管理的某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，過(guò)度中心化的決策體制和過(guò)長(zhǎng)的決策鏈條，往往會(huì)推高決策成本、貽誤救援時(shí)機(jī)，也更容易出現(xiàn)職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)。

2003“非典”疫情過(guò)后，我國(guó)公共衛(wèi)生健康信息平臺(tái)、疫情報(bào)告信息系統(tǒng)、醫(yī)院信息化、電子病歷、病案首頁(yè)庫(kù)等信息化建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，并已有大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊聯(lián)等新技術(shù)的支撐，但是這些復(fù)雜的系統(tǒng)在此次病毒爆發(fā)早期的疫情監(jiān)測(cè)、輿情引導(dǎo)和疾病防控等方面，作用發(fā)揮的顯然不夠突出，一個(gè)重要的原因是這些“軟系統(tǒng)”背后的“硬權(quán)力”作梗，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布的信息只得依法層層上報(bào)，應(yīng)當(dāng)共享的數(shù)據(jù)受制于一個(gè)個(gè)信息孤島的壁壘，極大增加了防疫過(guò)程中各方面的信息成本和信任成本。

疫情爆發(fā)后，在重點(diǎn)防控地區(qū)一度出現(xiàn)了物資供給的結(jié)構(gòu)性失衡、一些地區(qū)和部門(mén)應(yīng)對(duì)不力的問(wèn)題，部分源自于由于某些環(huán)節(jié)層層審核的復(fù)雜流程、以及過(guò)度中心化的決策方式，阻礙了物資和救援的高效實(shí)現(xiàn)。

在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面，高度中心化的決策往往要讓位于更高效率的分布式管理和臨機(jī)決策。回顧過(guò)去70年，中國(guó)政治體系的一個(gè)重要能力體現(xiàn)為能夠在“收”與“放”之間運(yùn)用自如，該收的地方收，該放的地方放。

中央決策系統(tǒng)和它的地方權(quán)力代理人之間，需要在大多數(shù)時(shí)候能夠就共同面臨的任務(wù)和所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)形成基本共識(shí)，而地方?jīng)Q策者則能夠在責(zé)權(quán)一致的前提下，就如何分頭開(kāi)展行動(dòng)形成符合總體利益的判斷并以低成本的方式實(shí)施，這是衡量治理體系能否良好運(yùn)行的一個(gè)主要基準(zhǔn)，也是在國(guó)家治理體系還不夠成熟定型的條件下能夠能夠協(xié)同克服挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素。

為此，在危機(jī)管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適度放權(quán)的同時(shí)還要增加層級(jí)間權(quán)責(zé)配置的科學(xué)性，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

以此次公共衛(wèi)生危機(jī)事件為例，圍繞病毒研究、信息發(fā)布、疫情應(yīng)對(duì)、抗疫物資供應(yīng)、后勤保障、社會(huì)物品供應(yīng)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家團(tuán)結(jié)、國(guó)際關(guān)系以及疫后發(fā)展等，哪些領(lǐng)域需要中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域?qū)儆趯俚刎?fù)責(zé)，哪些環(huán)節(jié)可交由地方各級(jí)各類(lèi)機(jī)構(gòu)臨機(jī)決斷、靈活施治，未來(lái)面臨新的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或其他公共危機(jī)，應(yīng)如何優(yōu)化層級(jí)溝通機(jī)制等，都需要必要的綜合研究、系統(tǒng)謀劃，進(jìn)一步完善頂層思考，建立科學(xué)體系，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。