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（三）統(tǒng)治者的動機

阿拉伯世界的統(tǒng)治者出于多種原因聘請咨詢公司。他們對“進口知識”的偏好，往往超過了對本地專業(yè)知識的重視。這種傾向可以追溯到殖民時期，當(dāng)時阿拉伯決策者將進步和現(xiàn)代化與外部知識緊密聯(lián)系在一起。

聘請顧問通常被解釋為缺乏人力資源或?qū)I(yè)知識的一種補救措施，但這種說法與該地區(qū)的實際情況并不完全吻合。事實上，阿拉伯世界正面臨高失業(yè)率的問題，包括高技能工人。與此同時，阿拉伯海灣國家正在推動勞動力國有化。從阿曼到摩洛哥，越來越多的優(yōu)秀地方機構(gòu)和專業(yè)人士正在崛起，他們具備制定公共部門戰(zhàn)略的能力。然而，即便存在這些本土的專業(yè)知識和能力，政府往往不會給予足夠的重視，除非這些知識或建議得到了咨詢公司的認可。這種現(xiàn)象導(dǎo)致了一個矛盾的局面：即使是來自該地區(qū)并居住在國外的專家，也經(jīng)常抱怨他們被要求無償貢獻自己的專業(yè)知識，而且他們的影響力非常有限。這與咨詢公司在政策制定中所扮演的角色形成了鮮明對比。

咨詢公司通常被視為現(xiàn)代化和改革的象征，他們的建議往往被認為具有更高的權(quán)威性。這種權(quán)威性部分來自于他們的國際聲譽和專業(yè)形象，也部分來自于他們與國際金融機構(gòu)和多邊組織的關(guān)系。這些咨詢公司能夠為政府提供一種看似客觀和科學(xué)的視角，幫助政府制定政策和戰(zhàn)略。

在阿拉伯世界，統(tǒng)治者們通常認為西方的咨詢機構(gòu)具有“中立性”，而對當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和專家則持有懷疑態(tài)度。這種懷疑源于該地區(qū)普遍存在的商業(yè)和科學(xué)政治化現(xiàn)象，即便是學(xué)者和私營企業(yè)家也難以擺脫國家議程的陰影，常常被視為其國家的政治代言人。

統(tǒng)治者們引入外部咨詢力量，按照經(jīng)典的商業(yè)邏輯，首先是作為克服內(nèi)部阻力的手段，以推動具有爭議性的全面經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型或行政改革等舉措。（譯者注：這種做法在歷史上有其先例，例如在20世紀70年代和80年代，許多發(fā)展中國家在國際金融機構(gòu)的壓力下，引入了結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，這些計劃往往由國際咨詢公司設(shè)計和監(jiān)督。）

咨詢公司對統(tǒng)治者的主要吸引力之一在于它們能夠以較低的公眾關(guān)注度行事。項目的規(guī)模、成本和本地信息來源往往不受到公眾的廣泛關(guān)注。這種低調(diào)的做法使得客戶能夠隱藏決策過程和相關(guān)數(shù)據(jù)，有時甚至對本國政府的其他成員保密；它還允許統(tǒng)治者將公眾參與限制在最小程度，避免對其“內(nèi)政”的外部干涉。正是這種不透明性，使得咨詢公司在阿拉伯領(lǐng)導(dǎo)人眼中比國家資助的西方發(fā)展機構(gòu)更具吸引力。這些發(fā)展機構(gòu)，如美國國際開發(fā)署（USAID）、德國國際合作機構(gòu)（GIZ）以及西方其他政治基金會，其援助目標(biāo)通常與咨詢公司的服務(wù)重疊，但它們更傾向于促進民主和西方價值觀。與這些機構(gòu)相比，咨詢公司更容易在不受規(guī)范議程或政治條件限制的情況下，根據(jù)統(tǒng)治者的意愿安排項目和活動。

（四）國際機構(gòu)和西方政府的動機

國際機構(gòu)和西方政府通過各種方式直接或間接地為中東地區(qū)更多地使用咨詢公司提供激勵。他們視這些公司為中立的，甚至與自己志同道合的參與者，認為它們能夠按照西方規(guī)范運作，避免地方裙帶關(guān)系和政治議程的干擾。這種看法部分源自對客觀性的重視，捐助機構(gòu)往往強調(diào)計量經(jīng)濟學(xué)等量化方法，以確保政策和項目的科學(xué)性和有效性。

盡管對國際發(fā)展的“衡量”存在重大缺陷，特別是在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推動下，但這種做法確實為國際咨詢公司帶來了優(yōu)勢。與國家資助的發(fā)展機構(gòu)相比，這些咨詢公司通常更有能力滿足國際捐助者對量化評估和項目管理的要求。

2024年4月28日，世界經(jīng)濟論壇全球合作、增長和能源促進發(fā)展特別會議在利雅得舉行 圖自：視覺中國

咨詢公司制定的計劃通常享有較高的國際信譽，這使得與它們簽約的國家更有可能獲得外部改革資金。此外，與知名咨詢公司合作還可以提高一個國家的國際形象和信譽，從而降低公共債務(wù)成本，為財政激勵措施提供了操作空間。

西方發(fā)展機構(gòu)和國際組織本身也經(jīng)常承包咨詢服務(wù)。例如，在突尼斯，德國國際合作機構(gòu)（GIZ）與德勤合作，旨在將女性納入勞動力市場；而美國國際開發(fā)署（USAID）則資助普華永道開展財政改革項目。在約旦，西方發(fā)展機構(gòu)也經(jīng)常向咨詢公司提供合同，以支持各種發(fā)展項目。此外，捐助國經(jīng)常聘請咨詢公司評估國家資助的發(fā)展項目。在也門，自沖突爆發(fā)以來，外部參與者的職責(zé)范圍已從財務(wù)審計擴大到項目監(jiān)督。

西方咨詢公司造成的實際后果

聘請國際顧問在某些情況下是有其合理性的——例如，當(dāng)某地專業(yè)知識不足、需要解決系統(tǒng)性問題或發(fā)展機構(gòu)缺乏靈活性且無法采用現(xiàn)代方法時。然而，將顧問納入公共政策制定過程也伴隨著顯著風(fēng)險。這一點在世界其他地區(qū)和不同政策領(lǐng)域的研究和審查中日益受到關(guān)注，如最近在非洲氣候峰會背景下的討論所顯示的（譯者注：非洲首屆氣候峰會主辦國肯尼亞受美國咨詢公司麥肯錫影響，提出將非洲定位為氣候危機解決方案的提供者而非受害者，反對者認為這種敘事反映的是西方而不是非洲的立場和利益）。阿拉伯世界的情況尤其復(fù)雜，部分原因在于獲取相關(guān)信息的渠道受限。

通過對學(xué)者、政府官員以及前任和現(xiàn)任顧問的采訪，我們可以更深入地了解阿拉伯世界公共部門使用顧問服務(wù)所面臨的問題。這些問題包括政策合法性的缺失、服務(wù)質(zhì)量的不足以及可能阻礙發(fā)展的障礙。

（一）缺乏合法性

缺乏合法性是國際咨詢團隊在阿拉伯世界工作時面臨的一個主要問題。為了迅速而靈活地取得成果，咨詢團隊通常以小規(guī)模、高效的團隊形式開展工作，這些團隊能夠優(yōu)先接觸到關(guān)鍵的利益相關(guān)者。這些顧問往往是從國外飛來，在公眾視線之外進行工作，這種做法雖然可以加快進程，但也可能導(dǎo)致與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的脫節(jié)。

在某些情況下，顧問可能會根據(jù)自己的意愿咨詢當(dāng)?shù)氐恼?、行政、學(xué)術(shù)和民間社會的參與者，但這種情況并不常見。通常，公眾被排除在這一過程之外，這導(dǎo)致政策制定缺乏透明度和民主參與，進而引發(fā)合法性和主人翁意識的缺失。

在整個阿拉伯地區(qū)，對政治進程和公共倡議的參與已經(jīng)受到嚴重限制，而咨詢機構(gòu)往往回避現(xiàn)有機構(gòu)，這種做法破壞了國家合法性。這一點在獨裁政權(quán)中尤為重要，因為在這些國家，政策的成功往往比誰制定了它更為重要。缺乏主人翁意識會使政策實施變得復(fù)雜，尤其是在更廣泛的轉(zhuǎn)型過程中。當(dāng)政府和公民不認同正在采取的行動時，就會出現(xiàn)合規(guī)問題。

蘭德公司試圖改革卡塔爾的K-12教育系統(tǒng)就是一個典型的例子。這是咨詢干預(yù)失敗的典型案例之一。改革開始實施十年后，由于持續(xù)的批評和缺乏足夠的成果，改革不得不部分撤銷，其中一個主要原因就是教師在改革過程中的參與不足。（譯者注：2003年，美國蘭德公司受卡塔爾委托，對卡塔爾公共教育體系進行全面改革。蘭德最終撰寫的報告《新時代的教育：卡塔爾K-12教育改革的設(shè)計和實施》提出了全面的建議。對改革的批評包括未能吸引更多卡塔爾國民從事教師行業(yè)、缺乏對校長的支持、未能提高公立學(xué)校的成績等。2013年，卡塔爾宣布結(jié)束與蘭德的合作。）

蘭德公司為卡塔爾撰寫的公共教育體系改革報告 圖自：互聯(lián)網(wǎng)