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第二，區(qū)域發(fā)展不均衡，地方改革沖擊統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。盡管新事物層出不窮，政府職能難以穩(wěn)定，但處于東部人口流入地的地方政府解決實(shí)際治理難題的緊迫性促使他們采取了諸多探索。以黨政機(jī)構(gòu)的科層組織體系變革為例，浙江省先后有嘉興、紹興、溫州、舟山四個(gè)地級(jí)市成立了專職的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門，還有一些縣區(qū)如義烏也成立了相應(yīng)的單設(shè)部門。同處長三角的江蘇，在蘇南的縣級(jí)市張家港等地方也成立了類似的專職機(jī)構(gòu)。珠三角地區(qū)先后有深圳、東莞、廣州、惠州在地級(jí)市層面成立專門政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流動(dòng)人口事務(wù)。

但筆者在以上諸多城市的實(shí)地調(diào)研中，無不發(fā)現(xiàn)其在現(xiàn)有科層結(jié)構(gòu)中的生存困難和諸多困惑。成立于2008年的東莞市新莞人服務(wù)管理局已于2014年底并入人力資源局。同樣的尷尬在近兩年的浙江也普遍存在。其背后凸顯的是，中央集權(quán)大背景下的科層體系對(duì)自上而下的組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性高度敏感，與區(qū)域發(fā)展不平衡進(jìn)而治理任務(wù)迥異所需要的地方自主性產(chǎn)生了深刻矛盾。

人口流入地需要專設(shè)部門解決相關(guān)問題，但人口流出地卻因?yàn)槿松偈潞唭A向于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)壓縮機(jī)構(gòu)。即使是在東部地區(qū)同一個(gè)省內(nèi)，不同城市間的治理任務(wù)也有較大差異，如廣東的珠三角區(qū)域和非珠三角區(qū)域，浙江省內(nèi)的浙東與浙西，江蘇的蘇南與蘇北，都屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)不平衡的復(fù)合體，同一個(gè)省內(nèi)尚且無法在機(jī)構(gòu)設(shè)置上整齊劃一，又何談跟中央“對(duì)口”呢？所以單設(shè)部門的城市陷入了與國家整個(gè)科層體系對(duì)接的困難之中?；仡櫘?dāng)下，“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式在此中顯現(xiàn)出自身適應(yīng)當(dāng)下體制的優(yōu)勢，“增設(shè)部門”與“領(lǐng)導(dǎo)小組”之間的競爭與優(yōu)劣則是另外一個(gè)需要專門探討的問題了。

對(duì)此，我們不能簡單地說中央集權(quán)的方式就不好，考慮到中國多元一體的多民族國家現(xiàn)狀，如果沒有以中國共產(chǎn)黨為核心的堅(jiān)強(qiáng)權(quán)威，版圖的統(tǒng)一恐怕都會(huì)出現(xiàn)挑戰(zhàn)。因此，這個(gè)問題其實(shí)是中央集權(quán)的統(tǒng)一性與地方有效治理的自主性之間的平衡問題。中央在此方面始終保持著足夠的權(quán)威進(jìn)行調(diào)整和收放，不要忽視了那些曾經(jīng)增設(shè)部門的城市盡管最近有所收縮，但畢竟也同樣是在現(xiàn)有體制下僅僅是幾年前就增設(shè)了。而且，中央對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合撤并，地方對(duì)其權(quán)威性保持足夠的敬畏前提下，最基層的、原來已經(jīng)存在的工作隊(duì)伍并沒有撤銷，這是筆者在長三角和珠三角調(diào)查中都注意到的現(xiàn)象。

第三，人口低序大流動(dòng)，管理服務(wù)財(cái)政成本極高?，F(xiàn)在總結(jié)來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的將人口固定下來的做法，短期可行，長期是控制不住的。當(dāng)時(shí)一個(gè)戶籍證明和工作證就可以起到管束作用，到哪里一查便知?，F(xiàn)在人口和戶籍地已經(jīng)脫離了，人們可以在全國各地流動(dòng)，戶籍無法約束。隨后工作單位也不斷變化，工作證也作用式微。最后只能是采用身份證，個(gè)人必須隨身攜帶以備查驗(yàn)。

身份證與犯罪記錄、金融信用等信息的綁定，是國家治理的一個(gè)重大變化，國家機(jī)器要直接對(duì)接個(gè)人。但這需要大量的技術(shù)設(shè)備投入，屬于技術(shù)與資本密集型治理。即使如此，還是需要有一個(gè)龐大的基層的治安巡防與人口信息登記隊(duì)伍，不論市、縣兩級(jí)的機(jī)構(gòu)采取何種形式應(yīng)對(duì)人口大流動(dòng)，但在最基層的街道社區(qū)，東部人口流入地普遍是存在這樣一個(gè)編外人員群體。

這個(gè)群體與傳統(tǒng)社會(huì)中的“吏”有些相似，葉靜對(duì)此的研究顯示“職能擴(kuò)張是編外人員擴(kuò)張的充分必要條件，但只有加上了財(cái)政支出軟約束，才一起構(gòu)成了編外人員擴(kuò)張的充分必要條件。在一定意義上，是編外人員的擴(kuò)張使得緊張的編制體系在中國一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、政府職能急劇擴(kuò)張的地區(qū)依然可以延續(xù)的重要原因”。³⁶

可供養(yǎng)如此龐大的編外人員隊(duì)伍，所需要的財(cái)政支持也是沉重的，在過去經(jīng)濟(jì)長期繁榮期或許還可以應(yīng)對(duì)，一旦經(jīng)濟(jì)陷入低增長的新常態(tài)，財(cái)政能否持續(xù)是個(gè)問題。筆者在蘇南和深圳的調(diào)研中，根據(jù)兩地這支隊(duì)伍建設(shè)的最好的情況來看，人員配比一般在外來人口的1‰—2‰，基層巡防員（或稱網(wǎng)格員、協(xié)管員等）一般年收入要在5萬出頭。即使如此，編外人員工作往往較為辛苦，卻拿著科層體系中最低的薪酬，因此對(duì)于提升待遇有著強(qiáng)烈的呼求。這個(gè)隊(duì)伍較高的人員流失率就是這方面的典型體現(xiàn)，甚至當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，這個(gè)隊(duì)伍本身是否會(huì)構(gòu)成問題也是需要思考的。

五、結(jié)論

認(rèn)真總結(jié)中國在農(nóng)業(yè)時(shí)代的國家治理體系的基本構(gòu)成和經(jīng)驗(yàn)，既要看到我們“郡縣國家”治理靜態(tài)社會(huì)的成功的一面，也要看到其時(shí)代條件和局限。而且不能忽視的是，即使在傳統(tǒng)中國時(shí)期，我們依然有北方游牧地區(qū)、東部海洋地區(qū)和民間江湖社會(huì)的“流動(dòng)社會(huì)”的一面，哪怕這些傳統(tǒng)歷史時(shí)期的流動(dòng)社會(huì)是屬于支流、補(bǔ)充和邊緣，也依然有其重要的借鑒意義。

漢族學(xué)者和群眾往往將傳統(tǒng)時(shí)期的邊疆牧漁生產(chǎn)生活方式想象成無拘無束的“自由流動(dòng)”，其實(shí)是一種深深的誤解和農(nóng)耕文明的偏見，無論游牧還是漁業(yè)的流動(dòng)，都是“有序流動(dòng)”，而且這種有序流動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)和方式很可能是我們未來治理流動(dòng)社會(huì)時(shí)最基本的思路和傳統(tǒng)治理遺產(chǎn)。

歷史有其慣性和內(nèi)在邏輯，郡縣國家的四大核心支柱依然深刻影響著當(dāng)下的中國國家治理體系的形態(tài)和發(fā)展方向，中央集權(quán)的原則不可動(dòng)搖，文官制度日益規(guī)范精細(xì)現(xiàn)代化，行政區(qū)劃在省級(jí)層面變動(dòng)極小。變化最為迅速明顯的是鄉(xiāng)土自治，因?yàn)橹袊焖俚貜泥l(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄袊?，“行政下沉”的趨勢繼續(xù)發(fā)展，國家要直接面對(duì)和組織個(gè)人的趨勢較歷史上任何時(shí)期都更為有能力和有意愿。

20世紀(jì)90年代初開始的人口大流動(dòng)，似乎在市場條件下人們從原有的村社和單位中解體出來成為一個(gè)個(gè)自由的個(gè)體勞動(dòng)者，回頭看來也僅僅是短暫的歷史瞬間。本世紀(jì)初以來，執(zhí)政黨迅速意識(shí)到這種無序的流動(dòng)對(duì)治理帶來的嚴(yán)峻問題，著手以各種形式重新將億萬分散流動(dòng)在城市中的勞動(dòng)者重新組織起來。而且這種再組織化明顯具有以黨建帶社建的鮮明中國特色，各類群團(tuán)組織、社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織必須認(rèn)識(shí)到這個(gè)中國特色是有著深厚的傳統(tǒng)邏輯和慣性在其中的，即國家在組織動(dòng)員個(gè)體居民過程中的核心地位。

西方近幾十年流行的深受新自由主義思潮影響的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，諸如一些業(yè)務(wù)外包等思路和做法，與中國的傳統(tǒng)和國情相去甚遠(yuǎn)，并不能簡單套用。如果最基層的組織動(dòng)員群眾的工作都可以通過“購買服務(wù)”而實(shí)現(xiàn)“外包”，那么如此簡單的“花錢”的工作豈不是誰來干都可以？在服務(wù)組織動(dòng)員群眾的過程中，其實(shí)還有一個(gè)執(zhí)政黨的政治合法性再生產(chǎn)問題，這類事務(wù)是不可能主要依靠假手他人來做的，這也是為何中共高度強(qiáng)調(diào)“群眾路線”的一個(gè)原因。

而且，中共恰恰是在服務(wù)組織動(dòng)員人民群眾和文官制度兩大領(lǐng)域，大幅度地改造了中國傳統(tǒng)郡縣國家的治理體系，構(gòu)建了一個(gè)更加強(qiáng)有力的現(xiàn)代國家治理體系，其基層的民眾更有組織性，其干部隊(duì)伍充滿工作積極性。

“郡縣國家”遭遇“流動(dòng)社會(huì)”是當(dāng)下以及未來相當(dāng)長歷史時(shí)期內(nèi)，中國國家治理體系變革所必須回應(yīng)的深層次根本問題。其核心要害在于：第一，是中央集權(quán)與地方自主之間的平衡，或者說是“中央和地方兩個(gè)積極性”問題。第二，是科層制的僵化呆板與大變革時(shí)代有效治理的靈活性的矛盾，或者可以說“政治”對(duì)“行政”的短板的克服。

我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)問題的關(guān)鍵都在于中國共產(chǎn)黨，而且要看到中國共產(chǎn)黨在應(yīng)對(duì)這個(gè)流動(dòng)社會(huì)的過程中的權(quán)威、彈性、靈活等特點(diǎn)，總體上是起到積極正面作用的，是基本應(yīng)對(duì)了這個(gè)史無前例的“流動(dòng)社會(huì)”。而且，對(duì)比處于相同工業(yè)化、城市化、市場化歷史階段的西方國家而言，中共的治理績效無疑更為出色，還要考慮到當(dāng)前我們還處于全球化、信息化的新環(huán)境下，難度會(huì)更大。只是由于對(duì)政府過程、政府組織機(jī)構(gòu)的研究因?yàn)檩^難獲取信息和資料，所以理論上的提煉總結(jié)還顯得很不到位，政府更多是在憑借實(shí)務(wù)工作中的“手感”和“直覺”開展工作，不過隨著中國的自信不斷提升和對(duì)學(xué)界的開放度不斷提高，這方面的研究條件也在日漸成熟。

當(dāng)今的流動(dòng)社會(huì)，是城市中國的一個(gè)表征，已突破原來農(nóng)業(yè)時(shí)代空間上的二元?jiǎng)澐郑瑹o論長城內(nèi)外大江南北，都混合相近，國家治理體系更接近“一元”。但這種新的“一元”，卻是混合著“動(dòng)靜”的一元，這種新的國家治理體系，會(huì)兼有“郡縣”與“盟旗”的特點(diǎn)。中共在這個(gè)過程中如何調(diào)適，從過去組織靜態(tài)小農(nóng)的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變成組織流動(dòng)的農(nóng)民工與白領(lǐng)，將成為長期的新課題。我們?cè)?jīng)在農(nóng)業(yè)時(shí)代的治理流動(dòng)社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)至今仍有意義，但卻往往被漢族學(xué)者構(gòu)成的學(xué)術(shù)界主流所忽視了；我們?cè)诋?dāng)下的變革中潛意識(shí)里仍保留著農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn)中對(duì)“流民”的恐懼慣性，自覺不自覺地傾向于排斥、限制人口流動(dòng)，并希望恢復(fù)到一個(gè)靜態(tài)社會(huì)進(jìn)行治理。

這樣的實(shí)踐方向是值得探討的，這樣的心態(tài)是值得檢視反省的。我們應(yīng)積極準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)治理一個(gè)“流動(dòng)社會(huì)”（城市中國），對(duì)傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，并認(rèn)真分析其成功條件和當(dāng)代挑戰(zhàn)。從社會(huì)具有了高流動(dòng)性并要求相匹配的“上層建筑”這一結(jié)構(gòu)功能視角出發(fā)，我們會(huì)對(duì)當(dāng)代中國國家治理體系的變革性質(zhì)和方向有新的理解和把握，以及中國共產(chǎn)黨的“彈性與權(quán)威”在適應(yīng)這個(gè)大流動(dòng)時(shí)代中相對(duì)于政府科層體制的“僵化與分權(quán)”的特殊優(yōu)勢和積極意義。

（本文節(jié)選自《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動(dòng)時(shí)代》一書，原標(biāo)題為《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，作者授權(quán)觀察者網(wǎng)全文刊發(fā)）

注釋：

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