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同時也要看到，中華人民共和國成立以來的60余年中，中央與地方的關系變動一直處于波動之中?！耙晃濉庇媱澖?，中央權力和各部委權力極大，毛澤東感覺不妥，遂將權力下放。但又放得太徹底了，1958年時地方上已出現(xiàn)諸多亂象。所謂“一放就亂，一亂就收，一收就死，不斷循環(huán)”。

改革開放的30年，整體是中央向地方放權，以至于地方市、縣、鄉(xiāng)各個層級都有權力或能力把農(nóng)民的土地聚集起來。這種狀態(tài)的優(yōu)點是高度競爭政績，百強縣、百強市的評比很受各地歡迎。缺點是各地的差異性擴大，而這樣就使得中央統(tǒng)一的法規(guī)無法貫徹到各個地方去。十八大以來，中央對此再次進行調(diào)整，加強了中央權威性。

農(nóng)業(yè)社會需要農(nóng)民穩(wěn)定地進行耕種，從剩余非常有限的千家萬戶中汲取稅收維持上層建筑，進而保持整個社會的穩(wěn)定。而郡縣制恰恰具有定居的功能，這源于郡縣制首先要“編戶齊民”，即“地不動、戶不動、人不動”，目的在于把人固定在土地上?！八^‘編戶’，是指正式納入國家戶口登記序列的人口；所謂‘齊民’，是說凡登記入國家戶籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原則上都要納稅服役，在這一點上，大家彼此彼此，不分你高我低。”⁶古代農(nóng)業(yè)社會的流動速度比較低，人被固定在土地上后就定居了，稅收也因此穩(wěn)定了。

楚漢之爭時，劉邦可以勝出，就是因為有蕭何提供穩(wěn)定的后方財稅兵員保障，打敗了可以東山再起。蕭何何以做到？因為當時關中平原和成都平原兩地農(nóng)業(yè)已比較發(fā)達，他們竭力打通兩地的通道，戰(zhàn)國時期秦國也是因為掌握這兩個地方就具備問鼎中原的實力。蕭何掌握秦國的所有戶籍錢糧資料，其實只要掌握了戶籍，就必然掌握賦稅錢糧。民政部門的戶口工作，就是為賦稅服務的。那時關中平原和成都平原都比較肥沃，關中有足夠能力供養(yǎng)中央的官僚管理人口，再有成都平原支持，實力極強。而項羽卻沒有一個蕭何式的人物，也缺乏足夠的后勤和穩(wěn)定的后方。

但這種功能也并非一勞永逸，一般到了王朝中期，這種郡縣管理也會慢慢失效。因為人口膨脹，加之權貴的土地兼并活動難以抑制，一遇天災就會導致失地農(nóng)民食不果腹而不斷流動。如太平天國運動，因廣東人口眾多，一部分涌入廣西，以致現(xiàn)在廣西東部的語言都是粵語。太平天國的幾個領袖多數(shù)祖籍廣東，只有蕭朝貴是土著。外地人到了廣西，難以獲取土地，只能到山里去砍柴燒炭，地方政府也難以管理。外來的和本地人就容易起沖突，搶地搶水，地方政府也不知如何處理，因為原來的職能里也沒這個設計，就采取簡單鎮(zhèn)壓的行動，結(jié)果導致事態(tài)擴大。

這里需要補充一點的是，為什么在邊疆少數(shù)民族地區(qū)無法實現(xiàn)郡縣制？因為郡縣制在漢族農(nóng)業(yè)地區(qū)實行的社會條件，少數(shù)民族地區(qū)恰恰不具備。邊疆地區(qū)往往是生產(chǎn)技術不高、地廣人稀、農(nóng)業(yè)剩余有限。歷史上，往往是當漢族人進去之后，提高了當?shù)氐纳a(chǎn)力水平，農(nóng)業(yè)剩余增加，可提供的賦稅上漲，養(yǎng)得起官了，所以才會先有一個縣官，設立郡縣制?？晒B(yǎng)的財政人員越來越多之后，職能才進一步分化，才有縣一級的六部制與中央對應。所以一定是先有郡縣制，再有六部制。

現(xiàn)在輿論時常抱怨縣委書記權力過大，不受約束。為何他的權力這么大呢？因為歷史上傳統(tǒng)的縣官權力就很大，不受約束，他并非代表一個個體，而是代表條塊里的“塊”，是一個行政層級的人格化象征。在省一級的設置上是要相互制約的，因為省一級規(guī)模就比較大，具備造反的條件了。所以省一級分權制衡，總督、巡撫、按察司等互相監(jiān)督制約?？h一級沒有這一套設置的，因為縣一級的力量還不至于能夠造反。當然這樣一種約束較少的縣官權力，是否還適應今天的社會需要，值得思考。

對于為何小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)社會時期就往往傾向于形成中央集權的上層建筑，迄今為止依然是馬克思的回答最為經(jīng)典。馬克思認為，“（小農(nóng)）他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權支配社會”。⁷通俗地講，就是小農(nóng)的社會基礎支持中央集權的治理方式。

馬克思的這個重要論斷和判斷，對我們今天的理論和實踐依然具有極其重要的意義。尤其是當我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時，如果這個結(jié)論依然是有效而成立的，對我們思考當下和未來的中國國家治理體系和治理方式，將會產(chǎn)生重要影響。

中央集權為的是國家統(tǒng)一，國家統(tǒng)一從底線的角度看是避免內(nèi)戰(zhàn)和生靈涂炭。于積極的角度看，統(tǒng)一意味著國家存在整體利益，而且這個整體利益是可以被發(fā)現(xiàn)認識的。整體利益往往與長遠利益相關聯(lián)，要實現(xiàn)長遠利益就要克服短期的困惑、誘惑與掣肘，可以長期執(zhí)政的領導集團殊為重要，制定穩(wěn)定的中長期發(fā)展規(guī)劃必不可少，高效奮進的文官隊伍則為關鍵。

（二）文官體制

郡縣制解決的是央地關系的原則導向——即中央集權，中央集權原則的一個具體實現(xiàn)方式就是“流官”制度，中央可以派遣官員到各地就任主政一方，而不許地方官僚或貴族世襲治理權。所以郡縣制的邏輯中就包含著官僚制，盡管傳統(tǒng)中國的官僚制度與現(xiàn)代干部制度還是有很大差異，但畢竟官僚制的傳統(tǒng)肇始于此。

中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會用郡縣制解決了中央與地方的關系問題。因為農(nóng)業(yè)社會的管理事項比較簡單，靜態(tài)的社會的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會的主要社會治理事務。唐以后就固定下來這六個部門，到了清朝皇太極時期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要是戶部和刑部這兩個部門。核心是戶部，它管戶籍、土地、稅收。刑部管治安。還有就是工部，管一些水利建設、道路、城墻等。

中央的職能容易做到細致分化，但到了地方就捉襟見肘了，縣官只能統(tǒng)籌都管了。在縣級層面，其實很多事情管不過來就不管了，所以中國古代鄉(xiāng)土社會主要依靠鄉(xiāng)紳自治?！叭粘龆?，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力于我何有哉！”這樣的民謠更符合絕大多數(shù)古代中國農(nóng)民生活的實際感受。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會鄉(xiāng)村里不實行科層制，就是因為農(nóng)業(yè)剩余有限，養(yǎng)不起那么多“官”?！暗搅饲宕?，在縣衙設置了三班六房，三班即皂、壯、快班，六房即吏、戶、禮、兵、刑、工房。”⁸

六部制到了清朝后期就難以維系了。中央層面，因為西方入侵而無力抵擋，被迫將“外交事務”上升為重要政府工作內(nèi)容，遠非以往理藩院職能所能涵蓋，不得已需要成立一個機構(gòu)“總理各國事務衙門”專門對應和處理與西方人的關系，放到跟六部平級尚無法獲得西方認可，最后是高于六部，相當于今日的副國家級了，由恭親王負責。此時，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收。地方層面，外交事務顯然不是地方治理工作的突出內(nèi)容，但大量農(nóng)村人口進入城市導致的秩序混亂和市政基礎設施破敗不堪，成為突出的城市治理問題，“警察局”的出現(xiàn)成為地方政府職能與機構(gòu)變革的突破口和切入點。

“警政的興起是我國城市管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的重要標志性事件，對中國城市現(xiàn)代化進程意義十分重大?！?sup>9“北京警察負責人口普查、公共工程、消防、救濟貧困、公眾健康、公共衛(wèi)生及社會治安等。”¹⁰“晚清警察在中國城市出現(xiàn)后，扮演的角色是多重性的，可以說超越了現(xiàn)代意義上的警察職能，更類似現(xiàn)代城市政府，可以說是傳統(tǒng)官衙門向現(xiàn)代城市政府轉(zhuǎn)變的一種過渡型管理機構(gòu)。”¹¹

民國政府時期，由于持續(xù)的內(nèi)外戰(zhàn)爭導致政府無法正常穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，這方面不再贅述。中華人民共和國成立后，我們可以注意到計劃經(jīng)濟時代的政府部門，明顯具有傳統(tǒng)社會不具備的以工業(yè)革命和促進生產(chǎn)計劃性質(zhì)的政府部門。改革開放以來則以促進市場經(jīng)濟發(fā)展和服務為主導，行政機構(gòu)改革幾乎是每五年就有一次，變動頻繁。但總體的趨勢顯然是，現(xiàn)代黨政治理機構(gòu)數(shù)量遠遠超過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會。

僅國務院部門而言，“2013年3月10日，國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布。這次改革，國務院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構(gòu)增減相抵數(shù)量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門由2008年的27個變?yōu)?5個”。

除了政府，還有黨、人大、政協(xié)、紀委、軍委等組織下轄的諸多部門。筆者曾經(jīng)細數(shù)過一本縣政府印制的內(nèi)部通訊錄，各套班子的部門加起來近百個。從“六部”向“百部”的轉(zhuǎn)變不過是百十年的時間，足見社會管理服務職能的增長之迅速。

對于這種職能部門的增多與轉(zhuǎn)變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會縣衙里不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局、環(huán)衛(wèi)局，等等。這些職能部門都很好地體現(xiàn)社會的發(fā)展變化。在迅速的變動中，有些老的政府職能部門可能某項工作職能消失了，但編制還存在，所以工作人員平時閑散，被輿論批評為官僚機構(gòu)人浮于事。但還有的部門非常繁忙，手忙腳亂地在適應這個變動的社會。

當人口流動之后產(chǎn)生新的社會管理服務需求，政府設置新的部門來管理應對，這事從理論上是簡單清晰的，但實際運作中往往極其困難和波折重重，因為科層制下的部門設置往往需要全國統(tǒng)一，有的地方有這個需求就設立新部門，有的地方?jīng)]有這個需求就不增設，那么大一統(tǒng)的格局就破壞了。這是設新部門背后涉及的中央集權統(tǒng)一與地方自主性之間的矛盾問題。是否需要給地方黨政設置行政管理服務機構(gòu)的自主權？給到什么級別？可以設置哪種類型的機構(gòu)？條件需要哪些？這些都是非常具體而真實緊迫的當代中國地方治理問題。

從西方國家的發(fā)展歷史來看，它們也概無例外地發(fā)展起了官僚制，地方的權力逐步收為中央所有了，但其起步時間和過程都較中國坎坷得多。

在歐洲諸國行政官僚體制中，法國大約1500年以后就最早發(fā)展起來了，路易十四時期達到一個高峰，其官僚制是反封建制過程中實行的中央集權的郡縣制度。