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新經濟、比較優(yōu)勢與東北僵局

當新一輪科技革命和產業(yè)升級換代的時代來臨時，新經濟成了代表增量改革和在發(fā)展中解決遺留問題的新手段。從要素稟賦的層面看，沈陽在發(fā)展大數據、云計算、人工智能等新經濟方面具備一定的比較優(yōu)勢。東北具備雄厚的科研和人力資本基礎。沈陽擁有大量的軟件開發(fā)人才，其工業(yè)軟件信息服務業(yè)相對發(fā)達；全市軟件相關從業(yè)人員近20萬，還有東軟等萬人以上培養(yǎng)規(guī)模的軟件實訓學校；軟件業(yè)人力資源的成本優(yōu)勢也很明顯，從業(yè)人員的平均工資僅僅是北京的40%~50%。東北大學在大數據、云計算等領域的基礎研發(fā)能力比較突出，該校是1958年國內最早成立計算機專業(yè)的高校之一，并設有計算機軟件國家工程中心、國家數字化醫(yī)學影像設備工程中心。依托東北大學的雄厚科研優(yōu)勢，沈陽已經誕生了東網科技、東軟集團這樣的龍頭企業(yè)。

中央政府與地方政府針對沈陽新經濟的產業(yè)政策，都意圖通過與傳統的裝備制造業(yè)相結合的方式來打造新動能，以此解決長期以來存在的老問題。從中央層面來看，沈陽由于“共和國裝備部”的特殊地位一直受到關注和期待。中央對沈陽的政策部署已經形成了“點線面”的格局。

“點”有《國務院關于中德（沈陽）高端裝備制造產業(yè)園建設方案的批復》，將其明確定位為“中國制造業(yè)2025”與“德國工業(yè)4.0”的戰(zhàn)略合作試驗區(qū)，希望將這個產業(yè)園打造成為具有全球影響力的高端裝備制造業(yè)基地和東北地區(qū)對外開放合作的重要窗口。

“線”有《國務院關于同意沈大國家高新區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》，這個政策文件要求遼寧省政府建立協同、聯動機制，將沈陽、大連兩個國家級的高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)打造成為東北亞科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。

“面”有《國務院關于沈陽市系統推進全面創(chuàng)新改革試驗方案的批復》，鼓勵沈陽在科技創(chuàng)新、轉型升級、產業(yè)金融、國企改革、人才支撐、對外開放等改革的重點領域先行先試，打造具有國際競爭力的先進裝備制造基地，并引領帶動東北的全面振興。中央對沈陽“點線面”的政策部署意圖將新經濟與傳統的裝備制造業(yè)結合，不僅為舊產業(yè)進行新的賦能，為沈陽的發(fā)展提供新動能，而且以此帶動整個東北地區(qū)的振興。

從地方層面的政策來看，沈陽也希望把握住新經濟帶來的機遇，實現彎道超車，并擺脫經濟不斷下滑的頹勢。為此，沈陽制定了《沈陽市“中國制造2025”實施方案》和《沈陽市高端裝備創(chuàng)新工程三年行動計劃》，在汽車、機械裝備、電子、航空等行業(yè)中篩選了100個智能升級示范項目，全面啟動裝備制造業(yè)的智能升級戰(zhàn)略。 從2016年開始，沈陽以智慧城市建設為中心，針對物聯網、大數據、云計算、人工智能等新經濟制定了一系列產業(yè)政策。在2015年6月，沈陽專門成立了大數據管理局，負責組織制定沈陽在新經濟發(fā)展上的總體規(guī)劃和實施方案，打破政府機構現存的數據共享壁壘。同時，由沈陽市政府和東網科技有限公司共同出資發(fā)起成立的沈陽大數據運營有限公司，也是全國首家由政府主導、市場化運作的大數據公司。這家混合所有制的公司的任務是協助政府構建城市數據產業(yè)基礎，促進數據創(chuàng)新應用，助力政務、行業(yè)、企業(yè)等各領域數據資源開放與產業(yè)化。

新經濟與裝備制造業(yè)相結合的戰(zhàn)略仍然沿用增量改革和在發(fā)展中解決老問題的思路。然而，從新結構經濟學的視角來看，沈陽如果要使當地支撐新經濟發(fā)展的要素稟賦變成比較優(yōu)勢，必須要有與其相匹配的制度環(huán)境以及必要的基礎設施。雖然沈陽在人力資本上具有發(fā)展新經濟的相對比較優(yōu)勢，但是嚴重缺乏能夠帶來新經濟發(fā)展的資本投入和制度環(huán)境。增量改革的前提是必須有增量的資本投入，在發(fā)展中解決老問題的前提是必須積極推動新制度環(huán)境的發(fā)展。當這二者都缺位時，增量改革和在發(fā)展中解決老問題的原則顯然遇到了繞不過去的坎兒。

發(fā)展負擔：發(fā)展新產業(yè)，還是維持舊產業(yè)？

東北或者沈陽面臨的第一個坎兒是嚴重缺少發(fā)展新動能的資本要素。由于地理條件的限制，東北的邊境開放相對于東部沿海地區(qū)處于相對劣勢的地位，擴大開放對東北地區(qū)經濟增長的促進作用也是有限的。因此，沈陽也就無法像深圳和上海當年那樣依靠外資來獲得發(fā)展新動能所需要的資本，只能依靠財政等政策支持來撬動民間資本。然而，由于目前政府財政資源的大部分用在社會保障與就業(yè)方面，發(fā)展新經濟的投入很少。

國有企業(yè)背負的政策性負擔是沈陽缺少發(fā)展新動能的主要原因之一。 計劃經濟時期東北地區(qū)建立了大量的重工業(yè)國有企業(yè)。在“一五”“二五”時期，中央將156個重點項目中的6個放在沈陽。作為計劃經濟的重鎮(zhèn)，沈陽建立了門類較為齊全、獨立完整的工業(yè)體系。沈陽的經濟結構具有濃厚的計劃經濟色彩。截止到2017年，國民生產總值中公有制經濟所占比重仍然維持在45%。改革開放以來，國有企業(yè)在開放的市場競爭環(huán)境中缺乏自生能力的問題由隱性變?yōu)轱@性開始嚴重制約著東北經濟的發(fā)展。

在沒有剝離國有企業(yè)的政策性負擔之前，政府為了維持社會穩(wěn)定一直對它們實行持續(xù)的保護性補貼。從2017年的財政支出數據來看，沈陽市的一般公共預算支出有855億元，其中用于社會保障和就業(yè)支出的份額達到25.6%，在所有領域支出中占比最高。同年，深圳在社會保障和就業(yè)的支出為314.7億元，占比為7.1%，即使在公有制經濟比重比沈陽還高的上海市，社會保障和就業(yè)支出為1061.03億元，在一般公共預算支出中所占比重也只是14.1%。

維持舊產業(yè)占用大量財政開支必然要擠占政府發(fā)展新產業(yè)的資源。2017年沈陽財政支出的公開數據顯示，沈陽在科學技術方面的支出為16.17億元，在全市的一般公共預算支出中占比僅為1.89%。而深圳在科學技術方面的支出為347.9億元，占比為7.85%；上海在科學技術上的支出為389.9億元，占比為5.2%。這樣的反差說明，沈陽市用于支持新經濟發(fā)展所需要科技方面的投入嚴重短缺。從人才吸引的政策也可見一斑，沈陽對引進人才的最大獎補額度大致分為50萬元、100萬元、300萬元；而深圳最高可達1億元專項資助，最大獎補額度大致分為300萬、500萬、600萬，僅2017年，深圳市發(fā)放各類人才補貼達到54.5億元。

以維持舊產業(yè)為主的資源配置必然影響沈陽打造新動能的努力。以獨角獸企業(yè)的數量為例，沈陽在全國的地位相對靠后。根據《2017年中國獨角獸企業(yè)榜單及趨勢研究報告》，2017年中國164家獨角獸企業(yè)分布在北京70家（42.7%）、上海36家（22.0%）、杭州17家（10.4%）、深圳14家（8.5%），而沈陽僅有1家（藍卡健康）。由于資源投入不足，沈陽的新經濟在重點領域缺少龍頭企業(yè)，沒有形成圍繞核心企業(yè)的產業(yè)生態(tài)體系。

顯然，在政府可動員和配置的資源有限的條件下，如果將大量的資源用于維持傳統產業(yè)、持續(xù)補貼國有企業(yè)，就沒有足夠的資源用于發(fā)展新經濟，也無法指望新經濟產生足夠的新動能。這是東北地區(qū)的傳統產業(yè)裹足不前、新產業(yè)的發(fā)展動力又嚴重不足的重要原因之一。從新舊產業(yè)的比重來看，東北的重化工業(yè)、資源型產業(yè)等傳統舊產業(yè)的占比也是相對較高的，而新能源、新材料、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略新興產業(yè)的占比則偏低。