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【文/ 王銳】

在晚年所撰寫的回憶里，曾經(jīng)以學(xué)者身份加入南京國民政府并擔(dān)任重要職務(wù)的史家蔣廷黻，認(rèn)為國民黨政權(quán)日常行政的一大弊病就是只重公文，不重實(shí)質(zhì)：

我曾將中國政府譬喻為寶塔。依法，所有的文件都要由最下一層逐級(jí)呈到最上一層，然后再由最上一層退回最下一層。此種處理程序當(dāng)然是很浪費(fèi)時(shí)間的，同時(shí)還產(chǎn)生另外一種弊端：那就是沖淡了每個(gè)人的責(zé)任感。大家都處理了文件，至于一件工作是否已經(jīng)做了、做得是否好倒沒人關(guān)懷了。

他們真正注意的是公文的遣詞用字是否得當(dāng)，繕寫字體是否秀麗，印章是否蓋得端正……這種積弊的來源是很久遠(yuǎn)的。幾世紀(jì)來，中國的知識(shí)分子都是耍筆桿，他們肩不能擔(dān)，手不能提。在學(xué)校他們學(xué)的是紹興師爺那一套。他們認(rèn)為：一旦把公文寫好，工作就完了。這種積弊大部分還保留到現(xiàn)在。

蔣廷黻所描述的這一現(xiàn)象，相信不少有過實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的朋友多多少少都會(huì)心有戚戚焉。他將此現(xiàn)象的原因歸結(jié)為中國傳統(tǒng)，這其實(shí)是受到五四新文化運(yùn)動(dòng)以來批判傳統(tǒng)的風(fēng)潮之影響。而從今天的角度出發(fā)，為了讓我們的政治風(fēng)氣更加良好、行政效率更加優(yōu)化，對(duì)于這種“文牘政治”就需要從更為全面的角度進(jìn)行一番剖析。

政治公文的大量出現(xiàn)，與官僚階層成為政治活動(dòng)中的重要角色有關(guān)。按照今天的研究，西周時(shí)期中國已有較為完備的官僚體系，設(shè)官分職成為政治生活中的重點(diǎn)。到了戰(zhàn)國時(shí)期，隨著早期郡縣制在各諸侯國的推行，統(tǒng)治者需要一批具有專門治理才能的群體來進(jìn)行政治管理。隨著東周時(shí)期的社會(huì)轉(zhuǎn)型，知識(shí)與技能不再像過去那樣只在封建貴族之間流傳，而是讓社會(huì)大多數(shù)人都可以通過學(xué)習(xí)來掌握。這樣就出現(xiàn)了許多與統(tǒng)治者沒有親緣關(guān)系，但具有一定行政才能的士人。之后秦統(tǒng)一中國，漢繼承秦制，秦朝提倡“以吏為師”，漢朝獨(dú)尊儒術(shù)之余不忘推行“律令之學(xué)”，這就使得源于戰(zhàn)國時(shí)期的官僚政治就成為中國數(shù)千年政治傳統(tǒng)中的重要特征。

在此背景下，政治公文的意義便凸顯了出來。首先，中央的政令傳于各個(gè)部門與地方行政機(jī)構(gòu)，需要通過書于竹帛的公文來進(jìn)行，在這個(gè)意義上，秦始皇的“書同文”政策對(duì)于維系中國的大一統(tǒng)格局具有舉足輕重的意義。其次，地方將一定時(shí)期的當(dāng)?shù)鼐C合狀況上報(bào)中央，也需要以表譜簿錄的形式呈交后者，作為考核地方行政優(yōu)劣的主要憑借。復(fù)次，統(tǒng)治者為了選拔人才、為了聽取大臣對(duì)時(shí)局的意見，都需要后者將自己的意見寫出來，以奏疏、論說等形式達(dá)于天聽。最后，一個(gè)穩(wěn)定的政權(quán)需要有效保存先前的各種行政記錄，因此相關(guān)檔案的搜集與整理也是政治行為中不可或缺的組成部分?？梢哉f，由于能相對(duì)有效的借助各式公文來傳遞政治信息，使得中國歷史上許多王朝得以延續(xù)較長的時(shí)間，在古代的社會(huì)條件下保證了社會(huì)的基本安定。

正是具備了這一特征，在最近又被一些媒體重新拾起的《政治秩序的起源》一書里，福山所說的：“中國成功發(fā)展了統(tǒng)一的中央官僚政府，管理眾多人口和廣闊疆域，尤其是與地中海的歐洲相比。中國早已發(fā)明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比羅馬的公共行政機(jī)構(gòu)更為系統(tǒng)化”，才稱得上是一種比較準(zhǔn)確的歷史描述。

據(jù)報(bào)道，武漢方艙醫(yī)院看書的新冠肺炎患者，拿的是福山《政治秩序的起源》。

因此，一種好的政治公文，就必須具有以下幾個(gè)特征：首先，準(zhǔn)確性。即能夠用較為精確、明晰的語言把需要描述的數(shù)據(jù)、名稱、情況表達(dá)出來，有利于日常行政有條不紊的展開，便于各種信息以暢達(dá)的方式傳遞。古人所說的文章風(fēng)格中的“法家之文”，指的就是這些特點(diǎn)。

其次，針對(duì)性。即在描述或建議的文字中，針對(duì)具體的現(xiàn)象或問題來展開，并且言之有物，使人閱讀之后能獲取許多有效信息，并能在此基礎(chǔ)上形成較為準(zhǔn)確合理的政治判斷。

最后，扼要性。即能夠用比較簡潔的文字把需要描述或評(píng)論的內(nèi)容表達(dá)出來，在文章中沒有太多的套話與冗言，也沒有各種浮夸、修飾的修辭。

以上三點(diǎn)絕非只是文章評(píng)判上的標(biāo)準(zhǔn)，而是國家機(jī)器能夠正常運(yùn)作的重要條件。也正因?yàn)檫@樣，在古代不同時(shí)期的銓選制度里，都會(huì)注重對(duì)文字表達(dá)與文章技巧的考核。而古代之所以有大量的“政書”類典籍，也是為了讓那些有志加入各級(jí)政府中的士人掌握如何寫合格公文的技巧。

在現(xiàn)代政治活動(dòng)中同樣離不開政治公文。韋伯認(rèn)為：“官僚制一旦完全得到確立，就會(huì)成為最難以摧毀的社會(huì)結(jié)構(gòu)。因此，作為理性組織權(quán)威關(guān)系的工具，官僚制曾經(jīng)是，而且至今仍是官僚機(jī)器控制者頭等重要的權(quán)力工具”。雖然，他在其社會(huì)學(xué)體系里極力區(qū)分古代的“家產(chǎn)制”官僚與現(xiàn)代社會(huì)里的“官僚制”，前者聽命于傳統(tǒng)信仰與個(gè)人庇護(hù)，后者奉客觀的、理性的行政指令行事。這種區(qū)分是否過于涇渭分明，甚至如此區(qū)分古今是否有其必要，其實(shí)頗值得商榷。但是，值得注意的是韋伯對(duì)于現(xiàn)代官僚制特征，尤其是具有行政精確性與技術(shù)性的描述。在他看來：

官僚制組織的發(fā)展有一個(gè)決定性的原因——它在純技術(shù)層面上始終優(yōu)越于任何其他形式的組織。高度發(fā)達(dá)的官僚機(jī)器和其他組織相比，猶如一套機(jī)械裝置和非機(jī)械化產(chǎn)生方式的關(guān)系。精確、迅速、明晰、檔案知識(shí)、連續(xù)性、酌處權(quán)、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的隸屬關(guān)系、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹绕涫仟?dú)斷形式的的——官僚制行政中都可以達(dá)到極佳狀態(tài)。與任何團(tuán)契行政、榮譽(yù)行政或業(yè)余行政方式相比，訓(xùn)練有素的官僚在所有這些方面都處于優(yōu)勢(shì)地位。

毋庸多言，要在日常行政中實(shí)現(xiàn)韋伯所說的這些特征，就離不開大量公文的存在，離不開對(duì)公文信息是否準(zhǔn)確、傳遞是否及時(shí)的考核。如果做不到這兩點(diǎn)，那么所謂的“技術(shù)優(yōu)勢(shì)”將難以體現(xiàn)。

正是因?yàn)樵诠沤裾位顒?dòng)中，政治公文（或曰“政治文件”）都不可或缺，因此就要極力防范這種“文牘政治”從形式上到內(nèi)容上都有可能出現(xiàn)的弊病，進(jìn)而成為官僚主義滋生的溫床。