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【文/王波】

一、圖斑整治之“拔樹”任務

今年5月份，筆者來到北方某省份一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研。當我想要了解該鎮(zhèn)規(guī)劃辦的主要工作內容時，我被忙碌的工作人員帶到了一處執(zhí)法現場。出于好奇，我詢問了此次外勤的工作任務，帶頭的干部利索地回答了兩個字：“拔樹！”

一番詢問，我得知了他們正在進行耕地流出整改工作。

2019年以來，為了更有效地保護耕地、保障糧食安全，全國范圍內推動耕地流出整改工作，打擊各種違法占地行為，保證耕地數量。其工作方式主要是通過衛(wèi)片執(zhí)法，也就是通過衛(wèi)星拍照的方式判斷土地用途是否發(fā)生變化。

具體而言，衛(wèi)片上耕地影像呈現綠色，若在耕地上動工建房，影像就變成土黃色，變更作其他用途也是同樣的道理。一旦某個地方有變化，系統會自動提取圖斑。這些衛(wèi)片會下發(fā)到基層，基層根據這些衛(wèi)片上的圖斑信息到現場進行執(zhí)法。而如何判斷是否為耕地，則依據2009年第二次全國國土調查（簡稱二調）以及2019年第三次全國國土調查（簡稱三調）的統計數據。

某處的衛(wèi)片，其中紅色的方框部分是需要整改的地方

這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員處理的正是一處上級要求處理的圖斑——一片幾畝的林地。規(guī)劃辦工作人員介紹說，現在這里種了樹被衛(wèi)星拍到，對比三調數據此處應該是基本農田，因此必須拔樹整治。

經過了解后，我發(fā)現實際的情況遠比這復雜。

要求整治的所謂“耕地”的周圍都是林地，為什么僅僅這幾畝地被劃為耕地呢？其實最開始此處為耕地，此地在2019年之前為了防風沙曾大力推行平原造林，這塊耕地被轉變成林地。隨后，為了保持耕地面積相對不變，一些土地被劃成基本農田，此處的耕地就是當時強行從一片林地“挖出來”的耕地。后又因為此處臨近公路處有墳地，為了美觀，當地政府又在“耕地”上種了樹木，成為了林地，而且他們通過二調數據發(fā)現此處確實是林地。這也是現在林地的由來。

但是問題來了：首先，三調在當時的時間節(jié)點上將此地劃為基本農田，與二調林地的劃定產生沖突；其次，種樹的時候樹苗不大，衛(wèi)星認定這是農田，也就不做處理，但是等樹苗成形之后，衛(wèi)星就認定是林地。因此目前林地必須整改。

就這樣，在上級的嚴厲問責之下，規(guī)劃辦的干部必須趕在當天中午12點前將幾畝的樹苗全部拔掉，平整后變成耕地。當天上午規(guī)劃辦統籌林業(yè)局帶來十幾個人、幾臺挖掘機將林地變成了耕地。短短幾年，這片土地的性質經歷了耕地-林地-耕地-林地-耕地的變化，讓人苦笑不得。

更讓人感到魔幻的是，林地還原成耕地之后按規(guī)定不能撂荒，必須種上糧食作物。但是本村的農民在平原造林之后早就不種地了，政府必須想辦法求著農民去種地，在必要時甚至需要“出錢雇人種地”。

整治樹林的現場

二、精準技術的不精準

“拔樹”的案例雖然極端，但是它具有典型性，是當前國土治理領域困境的一個縮影。除了以上提及的地區(qū)，筆者七、八月份在中部兩省的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也觀察到了類似的現象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍對耕地流出和衛(wèi)片執(zhí)法工作叫苦連天。

保護耕地主要有兩個指標：防止基本農田“非糧化”和防止一般農田“非農化”。在基層，具體表現為防止農民占用農田種樹、搭棚、挖池塘養(yǎng)魚、建房、修路等違法行為。是否存在違法行為，用衛(wèi)星一拍，再對照三調數據，很快便可確定。如果違法事實判定精準，那么基層執(zhí)法人員實際上并不存在壓力，依法辦事即可。

但是，最擔心的是，違法的判定往往并不精準。這種不精準是由于多種原因導致的，主要有以下幾點：

一是二調與三調的結果相沖突。

在H省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示至少30%耕地流出的任務是由于第三次國土調查結果失真導致的，例如錯把墳地、林地、建設用地劃為耕地。

為什么會錯劃？原因很復雜。部分因為技術落后，例如在衛(wèi)星識別精確度不高時，田間的道路被認定為耕地，等技術進步之后，衛(wèi)星拍到了硬化的道路。單從“圖上對比”來看，田間突然多出一條路來，顯然是違規(guī)占用耕地，但是實際上完全不是。

除了技術落后，自上而下的國土統計工作與熟悉情況的地方人士銜接錯位，也是失真的來源之一。在J省的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現了村莊集中居住區(qū)中心某塊地被劃為基本農田的情況，其原因是：農民在預備建房的宅基地種上蔬菜，自己則長期在外務工，攢夠錢回來建房。三調時，由于周圍鄰居無人為其解釋，下鄉(xiāng)統計的工作人員誤將這塊地劃為基本農田。

各種原因導致的兩次調查結果相沖突，為了把握耕地紅線，基層在執(zhí)法中往往同時參考兩次調查的結果，一處地方但凡有一次調查中被劃定為耕地，那么就按照耕地處理。這種沖突給基層執(zhí)法帶來很大的困擾。

二是衛(wèi)星監(jiān)察的不精準。

除了兩次調查結果相互沖突，衛(wèi)星監(jiān)察的不精準也是基層干部吐槽最多的。

近年來，國家加強了衛(wèi)片執(zhí)法的力度。從調研來看，部分地區(qū)衛(wèi)片下發(fā)頻率由一個季度一次變成一個月一次。

衛(wèi)星拍照能夠精準捕捉到土地上的變化，再以生成圖斑的形式下發(fā)到屬地進行整治。表面上看，衛(wèi)星拍照具有很強的精確度。它表現為識別度高、對變化敏感兩個方面。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，現在的衛(wèi)星技術可以精確度厘米級別，甚至可以看清馬路上汽車的車牌號。而對變化的敏感更是衛(wèi)星技術的主要優(yōu)點。在實際執(zhí)法中，圖斑生成的靈敏度有時超過了基層工作人員的想象。衛(wèi)星對顏色的變化特別敏感，農戶家的水泥地從灰色變?yōu)樗{色會被拍到，甚至農民屋頂換一個顏色都會被拍到。