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【文/觀察者網(wǎng) 李煥宇】綠水青山就是金山銀山，最近，國(guó)家要給這個(gè)概念“加速”了：

去年11月，自然資源部曾印發(fā)《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》，并對(duì)此做專門(mén)解讀，指出在生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域政府財(cái)力投入有限，社會(huì)資本參與不足，必須通過(guò)各種渠道、利用各種形式，加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入。

一年后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》，稱長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問(wèn)題突出、歷史欠賬較多，生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)量大面廣，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量參與。

國(guó)辦11月10日發(fā)布的意見(jiàn)

11月23日，自然資源部又在政策吹風(fēng)會(huì)上對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行了專門(mén)解讀，明確要從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、財(cái)稅支持等多個(gè)方面，構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制，稱《意見(jiàn)》中的政策對(duì)于推動(dòng)生態(tài)修復(fù)，籌集相應(yīng)的資金或獲取合理的回報(bào)具有比較可觀的政策價(jià)值。

從《案例》到《意見(jiàn)》不難看出，為了加快讓綠水青山同時(shí)也成為金山銀山，國(guó)家正下大力氣吸引社會(huì)資本。據(jù)了解，2020年生態(tài)修復(fù)治理市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)4064億元，而單個(gè)項(xiàng)目所需資金可能達(dá)到數(shù)十億甚至上百億的級(jí)別，那么社會(huì)資本是否愿意參與其中呢？

生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀：歷史欠賬多，資金缺口大

歷史欠賬，是國(guó)家本次大力吸引社會(huì)資本的重要因素。

自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司司長(zhǎng)周遠(yuǎn)波在解讀《案例》的發(fā)布會(huì)上坦言：“自然資源開(kāi)發(fā)利用必然對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)影響甚至破壞。長(zhǎng)期以來(lái)，由于高強(qiáng)度的國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)采以及海域開(kāi)發(fā)利用等影響，使我國(guó)在生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面歷史欠賬多、修復(fù)任務(wù)重、資金壓力大，矛盾非常突出?！?

觀察者網(wǎng)查閱自然資源部印發(fā)的第一批《案例》后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中有不少確實(shí)是經(jīng)歷了數(shù)十年甚至是上百年的開(kāi)采、破壞，責(zé)任主體難以確定，成了無(wú)人負(fù)責(zé)的歷史欠帳。

部分《案例》的背景情況

無(wú)人負(fù)責(zé)，就意味著生態(tài)修復(fù)的責(zé)任落到了政府頭上，但生態(tài)修復(fù)可不是什么能省錢的活。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在做客《央視財(cái)經(jīng)評(píng)論》時(shí)表示，一個(gè)項(xiàng)目有那么一點(diǎn)面積就要花費(fèi)幾百萬(wàn)，如果多的，那就要幾十個(gè)億。就算面積相同，根據(jù)南北和海拔情況，需要的資金還不一樣。

常副所長(zhǎng)以青海木里煤礦為例，稱其高海拔導(dǎo)致需要的金額非常巨大。根據(jù)“第一財(cái)經(jīng)”去年的報(bào)道，木里礦區(qū)生態(tài)整治項(xiàng)目?jī)H第一階段中標(biāo)價(jià)就高達(dá)20億元，二、三最高投標(biāo)限價(jià)也分別高達(dá)5.6億元和6億元。

這筆費(fèi)用是什么概念？在木里煤礦橫跨的海西、海北兩州，海西州去年的稅收收入是60億元，海北州的稅收收入是4億元，木里煤礦合計(jì)30多億的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，相當(dāng)于兩州年稅收收入的一半。

木里煤礦 圖片來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)

巨大的資金需求使得吸引社會(huì)資金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社會(huì)資本在生態(tài)修復(fù)中的出資情況：

在內(nèi)蒙古巴彥淖爾市烏梁素海山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中，政府牽頭聯(lián)合多方成立專項(xiàng)基金，其中政府投資平臺(tái)出資為15.1億，其他主體出資30億；

在上海嘉北郊野公園土地綜合整治項(xiàng)目中，政府專項(xiàng)資金為8億，社會(huì)資金有50億；

在湖北嘉魚(yú)縣官橋鎮(zhèn)國(guó)土綜合整治項(xiàng)目里，綜合整治和鄉(xiāng)村建設(shè)階段的預(yù)算投資達(dá)到了12.9億，后續(xù)還要吸引社會(huì)資本開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)，預(yù)計(jì)金額有40億元。

周遠(yuǎn)波表示，近些年，中央財(cái)政在山水林田湖草修復(fù)工程、國(guó)土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、藍(lán)色海灣建設(shè)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程中投入了一定資金，起到了重要的引導(dǎo)作用，但面對(duì)量大面廣的生態(tài)問(wèn)題，還存在不足。這一方面是政府財(cái)力投入有限，另一方面是社會(huì)資本參與不足，因此，必須動(dòng)員社會(huì)力量，吸引社會(huì)資本，通過(guò)各種渠道、利用各種形式，加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入，切實(shí)提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給。

資本也在積極跟進(jìn)。國(guó)盛證券在一份研究報(bào)告中指出，十三五期間，國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)不斷升級(jí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)；政策持續(xù)關(guān)注下，生態(tài)行業(yè)資本逐漸活躍，生態(tài)治理市場(chǎng)發(fā)展迅速。據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院估算，2020年生態(tài)修復(fù)治理市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)4064億元，近五年年符合增長(zhǎng)率達(dá)11.5%。

但是，無(wú)錫國(guó)合環(huán)境高端裝備制造基地董事總經(jīng)理邵焜琨向觀察者網(wǎng)指出，社會(huì)資本不是沒(méi)有大舉進(jìn)軍過(guò)生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域。

早在2005年，中國(guó)就出現(xiàn)了一批由社會(huì)資本投資，有著固定收益率保證的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（比如污水處理廠）。到了2015年，大量的公私合營(yíng)（PPP）項(xiàng)目開(kāi)始出現(xiàn)，單個(gè)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目所需的資金開(kāi)始猛增，達(dá)到數(shù)十億甚至上百億的級(jí)別，相當(dāng)于一家民營(yíng)企業(yè)以往營(yíng)收的10-20倍左右，很多生態(tài)修復(fù)的民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始四處“跑馬圈地”，社會(huì)資本對(duì)生態(tài)修復(fù)的參與熱情很高，一些公司甚至喊出了千億合同額和營(yíng)收的口號(hào)。

可項(xiàng)目所需的巨額資金又從何而來(lái)？據(jù)邵焜琨介紹，當(dāng)時(shí)那些生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的合同規(guī)模最高可以達(dá)到一家民營(yíng)企業(yè)以往營(yíng)收的10-20倍左右，因此民營(yíng)企業(yè)主要得依靠項(xiàng)目融資貸款，那段時(shí)間的政策環(huán)境也適合這么搞，所以很多企業(yè)是高負(fù)債。

但生態(tài)修復(fù)畢竟有一些“先天不足”，比如具有較強(qiáng)的公益屬性，投資回報(bào)周期長(zhǎng)、收益低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到一定限制。這些缺點(diǎn)在規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目里進(jìn)一步放大，一個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間最長(zhǎng)可以被拉到10-20年，工程的最終的驗(yàn)收和確認(rèn)難度也變得更高。邵焜琨舉了一個(gè)例子：

“一個(gè)縣級(jí)市的污水處理廠，項(xiàng)目耗時(shí)不會(huì)超過(guò)兩年，后面就可以進(jìn)入運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)期間有財(cái)政兜底的付款，比如說(shuō)5萬(wàn)噸可能一噸水兩塊錢，就是說(shuō)一天的話有10萬(wàn)塊錢的凈收入，它就會(huì)有持續(xù)現(xiàn)金流。但PPP項(xiàng)目沒(méi)有，PPP比我們傳統(tǒng)環(huán)保項(xiàng)目要長(zhǎng)的多，最長(zhǎng)要10年、20年，有的項(xiàng)目在貢獻(xiàn)營(yíng)收之前就爛尾了?！?

隨著一些生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入最終的結(jié)算驗(yàn)收階段，這一領(lǐng)域的資金回籠開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題。到了2017年，全國(guó)開(kāi)始批量性地出現(xiàn)大量的PPP項(xiàng)目執(zhí)行問(wèn)題，銀行方面于是不再對(duì)PPP項(xiàng)目放貸，大量民營(yíng)企業(yè)因?yàn)橘Y金鏈斷裂而破產(chǎn)，有些被央企收購(gòu)。

邵焜琨坦言，在經(jīng)歷了這樣一段的“泡沫期”之后，社會(huì)資本對(duì)于生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域其實(shí)是比較悲觀的，此前批量性的違約已經(jīng)讓社會(huì)資本承擔(dān)了不小的損失。