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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 高燕軍】

9月26日，河北省公布：國務院批準同意撤銷灤縣，設立縣級灤州市，灤州市由河北省直轄，唐山市代管。這是今年全國第12個“撤縣設市”案例，今年還有3個月，新增縣級市卻已高達去年兩倍。

我國的基本大法憲法的第三十條規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第三十一條規(guī)定：國家在必要時得設立特別行政區(qū)。這樣，除了自治州和較大的市這種特殊情況，憲法中實際上規(guī)定我國基本上使用的是省、縣、鄉(xiāng)的三級區(qū)劃體系，一般學術界相關研究也認為我國區(qū)劃是三級體系。鄉(xiāng)級以下的村民委員會、居民委員會等屬于基層群眾自治組織，理論上并不屬于行政區(qū)劃層級之一。

圖 僅按照憲法的規(guī)定所繪制的行政等級圖

省級行政區(qū)包含23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市及2個特別行政區(qū)。其中的特別行政區(qū)，從憲法的角度，嚴格意義上并不屬于省級行政區(qū)。其與中央的關系不同于其他省級行政單位與中央的關系。

省、縣、鄉(xiāng)的三級區(qū)劃體系，并不包括我們常說的地級行政區(qū)。但在實際情況中，地級市作為一級行政機關大量存在，其來源自民國時期省對縣的管理方式，并逐漸實體化為地級行政區(qū)。地級行政區(qū)多在原有的省派虛設單位——地區(qū)行政公署的基礎上演變而來，撤地設市出現(xiàn)了大量的地級市。這樣就實際形成了省、地、縣、鄉(xiāng)的四級區(qū)劃體系。

復雜的區(qū)劃種類

除了我們最常見的省市縣鄉(xiāng)的稱謂，我國的行政區(qū)劃種類其實特別繁多，我國在少數(shù)民族地區(qū)和產(chǎn)業(yè)特別的地區(qū)，往往因地制宜設置不同的行政區(qū)。例如因林區(qū)而建立的我國唯一作為縣級行政區(qū)林區(qū)的神農(nóng)架林區(qū)（湖北?。?，因煤礦而建立的我國唯一作為縣級行政區(qū)特區(qū)的六枝特區(qū)（貴州省六盤水市）。內蒙古等自治區(qū)內部也有很多獨具特色的行政區(qū)稱謂。

各等級的行政區(qū)包括很多不同的稱謂

復雜的多級區(qū)劃體系

關鍵字：省直管縣、省直管市、不設區(qū)的市、縣轄區(qū)（區(qū)公所）

雖說我們最常見的是省、地、縣、鄉(xiāng)的四級區(qū)劃體系，這種適用于省和自治區(qū)的絕大部分地區(qū)。但在實際中，除了這種四級區(qū)劃體系，還出現(xiàn)了多種變形：

省、縣、鄉(xiāng)三級體系：

這種類型主要存在于直轄市，直轄市的特殊性質導致了其內部地級市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等試點省直管縣的地方，也實行了這種三級體系。這里的省直管縣指的是“省直轄縣級行政單位”，是獨立于省內其他地級行政區(qū)的單獨建制。由所在的省直接領導和管理，與地級行政區(qū)享有相同的政治、經(jīng)濟和社會管理權限的縣級行政區(qū)。省直管縣中的縣級市，有時也被稱為省直管市。

省、地、鄉(xiāng)三級體系：

這種類型主要存在我國不設區(qū)的市。這里的不設區(qū)的市特指未設市轄區(qū)的地級市，在地級市下直接是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等鄉(xiāng)級行政區(qū)。民間一般俗稱其為“直筒子市”。這種行政結構的顯著優(yōu)點是有利于提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的負擔。截止2017年，我國只有5個地級市是這種情況，分別是廣東省中山市、廣東省東莞市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、縣、鄉(xiāng)五級體系：

這種極為特殊的情況只有一個例子，存在于新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州，其下轄了塔城、阿勒泰兩個地區(qū)（地級行政區(qū)），另外還直轄了3縣級市、7縣、1自治縣。因此，伊犁哈薩克自治州也成為了我國唯一的副省級自治州。這是由相應的歷史原因和特殊的民族自治政策，造就了這個特殊的例子。

省、地、縣、副縣、鄉(xiāng)五級體系：

這種體系中多出的縣轄區(qū)是我國行政區(qū)劃體系改革中遺留的產(chǎn)物。其不是嚴格意義上的一級行政區(qū)劃，而是縣級政府的派出機關，性質上是一種輔助機關?？h轄區(qū)在上世紀九十年代我國撤區(qū)并鄉(xiāng)之前是極為普遍存在的一種行政區(qū)劃單位，建國初期達到上萬個。當時絕大部分縣份的區(qū)的數(shù)量從5個到10個不等，大縣多的超過10個區(qū)?？h轄區(qū)的行政機構稱為“區(qū)公所”，縣轄區(qū)管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量平均管轄4-5個。截止2017年，我國僅存兩個縣轄區(qū)，分別是河北省張家口市涿鹿縣南山區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)澤普縣奎依巴格區(qū)。

我國五種行政體系的舉例