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如何設(shè)置政策執(zhí)行機構(gòu)和配置政策執(zhí)行資源位于關(guān)鍵位置，其中主要有三重考慮。

一是政績偏向。

掌握政策執(zhí)行權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部首先考慮的是本屆黨委政府及個體的工作業(yè)績，是否有利于晉升。在點面關(guān)系上，他們側(cè)重于打造典型亮點，打造觀摩點，將稀缺的資源打包堆砌在少數(shù)對象上反復(fù)建設(shè)；但是有些工作無法造點，如秸稈禁燒、非糧化整治等出一點問題就可能全盤皆輸，他們就在實施過程中執(zhí)行頂格管理原則，進行“一刀切”治理，只有如此才能顯現(xiàn)工作力度與業(yè)績。

二是利益偏向。

還是拿土地托管化服務(wù)來說，中部某地在制定政策實施方案時，組建了“農(nóng)X家”平臺，將保險、肥料公司、種子公司和銀行等營利主體融合到一起，凡是承接規(guī)模化土地托管化服務(wù)的都要按畝交納80元保險費，在固定公司購買肥料、種子，在指定銀行貸款等，總之要“將錢玩到自己手中”，所以政策執(zhí)行起來就具有很強的剛性，必須“一刀切”，否則利益不保。

三是責(zé)任偏向。

近些年來，國家加強了政策執(zhí)行的監(jiān)督功能，紀委監(jiān)委合署辦公，每個單位的紀委也在加強職能，各級政府及職能部門經(jīng)常開展明訪暗訪。有些還借助數(shù)字化技術(shù)治理，比如秸稈焚燒，全天候二十四小時，都在監(jiān)控視線內(nèi)。如果發(fā)現(xiàn)火點，就會記錄在案，輕則誡勉談話，重則警告免職，年終還要考核排名。在責(zé)任高壓之下，基層只能搞“一刀切”治理，盡可能地避責(zé)免責(zé)。

正是由于上述三重考慮，在制定政策實施方案時常常會偏離政策的初衷，夾帶地方治理主體的“私貨”，而這些“私貨”偏離了實際，容易產(chǎn)生官僚主義作風(fēng)，不為基層干部和農(nóng)民所接受，就借助行政手段搞“一刀切”治理。

“一刀切”治理對基層的破壞性

“一刀切”的政策執(zhí)行，肯定會造成部分工作脫離實際，脫離實際就會造成破壞性。農(nóng)業(yè)治理中的“一刀切”，首先給農(nóng)民和基層干部造成了危害。

自改革開放以后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民開始出現(xiàn)分化，隨著城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化的深入發(fā)展，絕大多數(shù)青壯勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，很多中西部地區(qū)農(nóng)村剩余人口不足戶籍人口的三分之一。這些剩余人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童，少部分是種植養(yǎng)殖大戶。如何種地、如何養(yǎng)殖等，都已經(jīng)深度嵌入他們的家庭內(nèi)部分工與日常生活之中?！耙坏肚小敝卫斫o他們帶來諸多類型的損失。

比如秸稈禁燒后，增加秸稈處理費用和勞動力投入，持續(xù)幾年還田還會誘發(fā)病蟲害，直接影響種植收益，造成經(jīng)濟損失。老年人養(yǎng)殖雞鴨鵝等，平時吃蛋補充蛋白質(zhì)營養(yǎng)，有客自遠方來，取為不花錢的高檔新鮮肉類菜肴，過年過節(jié)兒女晚輩回家，既吃又帶，是一種老年人生活意義的社會及文化表達；現(xiàn)在禁養(yǎng)之后，直接降低了老年人的生活水平，還剝奪了老年人的部分生活意義，破壞了家庭內(nèi)部的社會與文化空間。

“過年回家，既吃又帶”，圖為車輛后置發(fā)動“雞”+渦輪增“鴨”

農(nóng)民不接受、不理解的治理，基層干部要想將政策執(zhí)行到位，就存在很大的難度。

歷來有“郡縣治，天下安”的說法，但郡縣如何治？傳統(tǒng)時期，以士紳自治為基礎(chǔ)；大集體時期，以縱向貫通的黨政體制為中樞；改革開放以后，縣鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體回應(yīng)自上而下的國家壓力和底層群眾的社會壓力；取消農(nóng)業(yè)稅費以來，以自上而下輸入的項目資源為紐帶，縣鄉(xiāng)村多為完成上級治理任務(wù)、接受上級考核為要。

“一刀切”的治理過程中，縣級政府從市級政府處承接政策實施方案，必須組織職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實政策。但是在責(zé)任高壓下，縣級政府及職能部門為了避責(zé)免責(zé)，就“層層加碼”，在原有“一刀切”基礎(chǔ)上再往深處切一刀，并且搖身一變成為監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的管理機構(gòu)。

到此為止，政策治理的范圍早已越過原初邊界，將不切實際的對象也納入其中，鄉(xiāng)村兩級干部再沒有回旋余地，只好硬著頭皮執(zhí)行“一刀切”政策。

在向上沒有討價還價余地、向下沒有群眾配合的窘境中，鄉(xiāng)村干部常常疲于奔命，有時被逼成種田大戶，有時要挨群眾罵，有時實在完不成任務(wù)還要接受上級的誡勉談話、警告、免職……每次和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部訪談，他們都叫苦不迭。

可以說，“一刀切”治理對于基層體制的過度消耗與扭曲，潛藏著一些深層次的治理風(fēng)險。

“一刀切”治理是一種偏離實際的官僚主義、形式主義表現(xiàn)，簡單粗暴，破壞了基層社會的生產(chǎn)與意義空間，破壞了基層干部的良性治理生態(tài)。