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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者  賀海波】

近期，網(wǎng)絡(luò)流傳“今年小麥大面積死亡，尤其是豫皖及蘇北小麥主產(chǎn)區(qū)”。

業(yè)內(nèi)人士認為，有兩重影響因素：一是去年冬季驟然降溫、干旱少雪，寒旱交加，部分小麥品種抗寒性弱等自然與生物特性使然；二是秸稈還田的“一刀切”治理使然。

就筆者在基層調(diào)查來看，基層干部和農(nóng)民都苦“秸稈禁燒”久已。

當(dāng)前，在農(nóng)業(yè)治理中存在哪些“一刀切”治理現(xiàn)象？從宏觀政策到中觀轉(zhuǎn)化再到微觀執(zhí)行的過程中，這些“一刀切”治理是如何發(fā)生的？“一刀切”治理對農(nóng)民、基層干部等行動主體有什么負面影響？筆者將圍繞這些問題，結(jié)合在全國不同地區(qū)的調(diào)查來詳細談?wù)劇?

就是不切實際的“一刀切”治理現(xiàn)象

近幾年筆者在全國農(nóng)村地區(qū)調(diào)查，常常遇到基層干部叫苦不迭和農(nóng)民覺得不理解的農(nóng)業(yè)“一刀切”治理問題，比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養(yǎng)雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地托管化服務(wù)等。

先來看，秸稈禁燒。

筆者和研究團隊成員2016年到河南某縣調(diào)查時，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部就反映秸稈禁燒是一件令他們非常頭痛的治理任務(wù)，每到六七月份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要整體動員、全體下鄉(xiāng)，蹲守在田間地頭。有的干部戲言，一個治理周期下來，連孩子都不認識自己了。

2020年筆者在江西、安徽調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理技術(shù)大大提高，各地都安裝了“藍天衛(wèi)士”，每天市縣工作人員坐在總控室監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有起火冒煙，就通過微信群發(fā)布指令，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)半小時內(nèi)處理回復(fù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，他們都是救火隊長。農(nóng)民卻不理解，燒荒種地是人類歷來傳統(tǒng)，秸稈多了燒掉不是很正常嗎？堆在田間地頭反倒影響機械作業(yè)、誘發(fā)病蟲害，所以他們常常偷著燒，與鄉(xiāng)村干部玩貓鼠游戲。

秸稈禁燒視頻監(jiān)控平臺（資料圖/人民網(wǎng)）

接著來看，非糧化整治。

筆者2021年在江西調(diào)查、2022年在湖北調(diào)查時均發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹繉Α耙坏肚小钡姆羌Z化整治表示存在很大難度。主要有三難：

一是偏遠地點整治難。有的田塊在半山腰，棄耕多年，雜草樹木叢生，耕者早已搬遷，并且沒有道路連通，機械很難抵達，但衛(wèi)星圖片上有，必須整治。

二是經(jīng)濟損失補償難。有些土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)從事獼猴桃、百香果、黃桃等經(jīng)濟作物生產(chǎn)，正值盛果期，毀掉幾十畝幾百畝，損失巨大，前期勞動力損失補償?shù)轿挥须y度，經(jīng)營者心理接受有難度。

三是耕種難。這些整治出來的土地，小農(nóng)戶是沒有耕種興趣的，因為與務(wù)工相比，收益太低，他們本來就已退出了耕種；種植大戶與公司也沒有多少興趣，因剛整治的土地地力不夠、田埂漏水等造成田管成本上升與產(chǎn)出下降。鄉(xiāng)村兩級只好給種植大戶說好話并給以補貼，才勉強完成復(fù)墾任務(wù)。

再來看，禁養(yǎng)雞鴨豬等。

在基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方禁止農(nóng)民散養(yǎng)雞鴨鵝豬等家禽家畜。一些地方在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，將村莊道路廣場實施了硬化處理，還建了小游園、綠化帶，配套了健身器材……這些現(xiàn)代化進村后，鄉(xiāng)村檔次提高了，散養(yǎng)家禽到處拉屎拉尿，破壞環(huán)境，所以借衛(wèi)生環(huán)境整治就禁止農(nóng)民散養(yǎng)雞鴨鵝等家禽。

至于禁止養(yǎng)豬，就各地調(diào)查而言，大多數(shù)地方的農(nóng)民已經(jīng)不再養(yǎng)豬，關(guān)鍵是豬食結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，全部是飼料喂養(yǎng)，占用勞動力較多，成本較大，還不如買肉吃劃得來。但是禁止農(nóng)民散養(yǎng)雞鴨等家禽，農(nóng)民意見很大，基層干部執(zhí)行起來吃力不討好。

從上述可見，當(dāng)前農(nóng)業(yè)治理中“一刀切”現(xiàn)象發(fā)生在全國各地，普遍存在。這些“一刀切”政策執(zhí)行切掉了農(nóng)民的利益，切掉了基層體制的能量，嚴(yán)肅說來，就是不切實際。

政策是如何變成“一刀切”治理的？

近日，筆者調(diào)研對話了安徽的一位鎮(zhèn)委書記。他發(fā)現(xiàn)，中央關(guān)于土地托管化服務(wù)政策是好的，就是要解決誰來種地、如何種好地的問題，確實適合當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民不斷現(xiàn)代化的發(fā)展需要；但是，政策到市級轉(zhuǎn)化為方案時變成了“一刀切”，縣鄉(xiāng)照章全收，不得不將“一刀切”落實到田間地頭。

這里涉及從中央頒布政策，到省市轉(zhuǎn)化政策實施方案，再到縣鄉(xiāng)將政策實施方案執(zhí)行到鄉(xiāng)土社會等政策執(zhí)行的關(guān)鍵過程。那么，宏觀政策到底是如何轉(zhuǎn)化“一刀切”的呢？

中央政策具有戰(zhàn)略性與全局性。就戰(zhàn)略性而言，環(huán)境污染治理是回應(yīng)國際氣候變暖完成“碳達峰、碳中和”任務(wù)和民族永續(xù)發(fā)展及民生福祉的戰(zhàn)略要求，土地托管化服務(wù)是解決新時期誰來種地、如何種好地的戰(zhàn)略要求，非糧化整治是服務(wù)于世界糧食體系變化中國家糧食安全的戰(zhàn)略需求……就全局性而言，這些政策是針對全國不同地區(qū)的，回應(yīng)的是全國帶有普遍性的問題，而無法回應(yīng)地域上資源條件的特殊性問題。

省市兩級承擔(dān)將政策轉(zhuǎn)化為實施方案的過程，其中省級要將政策的普遍性與本省的特殊性相結(jié)合制定中觀層面的政策實施方案，市級要將政策的全省普遍性與本市的特殊性相結(jié)合制定具體實施方案，內(nèi)容涉及設(shè)置政策執(zhí)行機構(gòu)、配置政策執(zhí)行資源、政策宣傳、政策分解等環(huán)節(jié)。