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這里我還要補(bǔ)充一點(diǎn)，在中國(guó)像醫(yī)改這樣的大問(wèn)題，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)推動(dòng)的。世界上多數(shù)國(guó)家也是政府負(fù)責(zé)醫(yī)保這一塊的。但在美國(guó)這類事情都屬于“立法問(wèn)題和司法問(wèn)題”。研究美國(guó)政治的人的都知道，今天美國(guó)國(guó)家叫“治理的司法化”，是美國(guó)民主制度的一個(gè)頑疾。“治理司法化”不僅意味著國(guó)家治理的成本非常之高，而且這個(gè)過(guò)程中最容易被高度組織起來(lái)的各種利益集團(tuán)所俘獲。

不知大家是否知道，奧巴馬的醫(yī)改方案是什么樣的篇幅，有多少頁(yè)？2000多頁(yè)。這還只是醫(yī)改法案本身，具體執(zhí)行的方案有多少頁(yè)？2萬(wàn)多頁(yè)。為什么這么長(zhǎng)？很大程度上就是治理司法化所帶來(lái)的。英國(guó)學(xué)者斯泰恩·林根講過(guò)，這叫“立法失控”，盤根錯(cuò)節(jié)的利益集團(tuán)競(jìng)相游說(shuō)，使他們所代表的各種既得利益都要得到照顧，而且都要成為法規(guī)的一部分。結(jié)果，法規(guī)條文就越來(lái)越復(fù)雜，越來(lái)越冗長(zhǎng)。對(duì)于律師、會(huì)計(jì)師、法庭來(lái)說(shuō)，對(duì)他們各種各樣的服務(wù)需求就越大，這些行業(yè)本身也是美國(guó)巨大的利益集團(tuán)。奧巴馬醫(yī)改方案被很多美國(guó)人詬病，一個(gè)重要原因就是這些方案如此之復(fù)雜，如此之難懂，實(shí)際操作中光是律師的成本就不得了，就是天價(jià)。

最后還有一點(diǎn)就是一個(gè)民主制度能否是最廣泛、最真實(shí)、最管用的，還要看人民能否參與決策、參與立法以及如何參與。大家知道，在西方所謂民主一般僅限于通過(guò)投票產(chǎn)生政府和政府領(lǐng)導(dǎo)人，絕大多數(shù)情況下不涉及民眾參與決策或參與立法。這就是熊彼特的理論，也是今天西方國(guó)家普遍接受的理論。人民的任務(wù)就是通過(guò)投票產(chǎn)生一個(gè)政府，但不直接擁有決定政治問(wèn)題的權(quán)利。因?yàn)樾鼙颂卣J(rèn)為，古典學(xué)說(shuō)中那種“人民統(tǒng)治”是不現(xiàn)實(shí)的。

我在之前的一講中曾引用當(dāng)時(shí)美國(guó)普林斯頓大學(xué)和美國(guó)西北大學(xué)學(xué)者做的一項(xiàng)聯(lián)合研究，這個(gè)研究比較了1981年到2002年這段時(shí)間里美國(guó)政府制定的1800多項(xiàng)政策，報(bào)告得出的結(jié)論是，這些政策幾乎都是由代表商業(yè)利益的特殊利益集團(tuán)制定的。而基層民眾組織和普通公民對(duì)決策的影響力幾乎為零。如果后者與前者利益發(fā)生沖突的話，后者是無(wú)能為力的。

其實(shí)，不是美國(guó)民眾不想?yún)⑴c或影響決策，而是這些民眾和高度組織起來(lái)與代表特殊利益的游說(shuō)組織相比，他們的力量實(shí)在是太渺小了。中國(guó)政治學(xué)者王紹光曾經(jīng)就中國(guó)醫(yī)改決策程序和過(guò)程寫過(guò)一本專著叫《中國(guó)式共識(shí)型決策》。他這本書總結(jié)了中國(guó)醫(yī)改過(guò)程中如何對(duì)普通群眾、各類智庫(kù)的意見(jiàn)進(jìn)行歸納、匯集，還分析各個(gè)利益團(tuán)體的參與過(guò)程，以及最后政府相關(guān)部門如何整合、協(xié)調(diào)不同的意見(jiàn)。在2008年推出了《關(guān)于深改醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，向全社會(huì)征求意見(jiàn)。短短十天內(nèi)，一共收到各類建議和意見(jiàn)35929項(xiàng)。最后，2009年公布的版本與2008年征求意見(jiàn)稿相比，一共修改了137個(gè)地方。

類似這樣的民主決策過(guò)程，在中國(guó)比比皆是，上至黨中央、全國(guó)人大、每年的兩會(huì)，下至基層單位，許多決定都是經(jīng)過(guò)這樣好幾輪從群眾中來(lái)、到群眾中去的過(guò)程。正因?yàn)榻?jīng)過(guò)反復(fù)討論和論證，總體上多數(shù)決策的質(zhì)量更高一些。這和美國(guó)在小圈子內(nèi)決策，然后雇傭公關(guān)公司向公眾出售或者兜售他們的決定，英文是“Sell to the public”，形成了鮮明的對(duì)照。

不久前，為了更好地了解中國(guó)民主決策和民主立法，我專門去了上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道做了一些調(diào)研。為什么要去這個(gè)街道呢？因?yàn)樗侨珖?guó)人大常委會(huì)建在中國(guó)最基層的“立法聯(lián)系點(diǎn)”。這個(gè)點(diǎn)的做法很值得介紹，我是真的希望美國(guó)人來(lái)好好看一看，學(xué)一學(xué)，了解一下中國(guó)人民民主是如何運(yùn)作的，這無(wú)疑是一種中國(guó)智慧和中國(guó)創(chuàng)新。

中國(guó)有超大型的人口規(guī)模，如何才能使立法真正反映人民的意志，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是一個(gè)很好的做法。也就是人大在立法的最初階段，就把相關(guān)法律的草案，拿到中國(guó)社會(huì)最基層，直接聽(tīng)取百姓的意見(jiàn)，聽(tīng)取基層專業(yè)人員的意見(jiàn)。我去調(diào)研之前看了一些材料，帶著一些問(wèn)題。

調(diào)研視頻

張維為：《反家庭暴力法》。

工作人員：《反家庭暴力法》是在這邊征集的第一部法律。當(dāng)時(shí)我們就有兩條意見(jiàn)被直接采納。有了這個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，我們可以在家門口就針對(duì)法律提出意見(jiàn)和建議。

張維為：它是整個(gè)這個(gè)法律草案都叫你們咨詢，還是就里邊某些條款咨詢你們的意見(jiàn)？

工作人員：現(xiàn)在是全部的。

張維為：那如果你們看了這東西，也搞不懂怎么辦？就要找專家了。蠻復(fù)雜的，法律的東西不是隨便誰(shuí)都能懂的

工作人員：它要分好幾個(gè)層面，有居民層次的，有法律層次的，有專家層次的，還有司法單位，它分好幾個(gè)組。

工作人員：我們一部法律就要開(kāi)三次以上的座談會(huì)。

工作人員：不僅僅是一次。

張維為：就是一個(gè)法律的解讀它有幾個(gè)層面。

工作人員：對(duì)，好幾個(gè)層面。

張維為：解讀之后然后再來(lái)。

工作人員：對(duì)。

張維為：

現(xiàn)在我向大家做一個(gè)簡(jiǎn)單匯報(bào)。我第一個(gè)問(wèn)題就是，為什么全國(guó)人大要把這個(gè)點(diǎn)設(shè)在上海，設(shè)在你們這個(gè)街道，而不是設(shè)在其他地方？街道黨工委同志跟我說(shuō)，全國(guó)人大法工委其實(shí)在全國(guó)就選了四個(gè)點(diǎn)：上海、江西、湖北、甘肅，這是2015年做的決定。這些點(diǎn)大致可以反映出中國(guó)東部、中部、西部不同類型的城鄉(xiāng)狀況。上海長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道可以說(shuō)是中國(guó)發(fā)達(dá)板塊大格局的一個(gè)縮影，既有許多傳統(tǒng)社區(qū)，也有許多大型的現(xiàn)代社區(qū)，商務(wù)功能比較發(fā)達(dá)，企業(yè)類型比較齊全，司法資源也比較豐富，街道的實(shí)有人口是8.74萬(wàn)，其中1/4為境外人員，也就是2.2萬(wàn)人。所以，我們?cè)谙嚓P(guān)法律制定過(guò)程中，還會(huì)聽(tīng)取境外人士的意見(jiàn)，這在西方我從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。

我的第二個(gè)問(wèn)題就是法律一般比較枯燥，法律文書有時(shí)候像天書一樣，誰(shuí)也看不懂。老百姓能夠搞懂嗎？老百姓真的有興趣參與嗎？這個(gè)街道的做法就是他們將法律文書的語(yǔ)言，首先通過(guò)專業(yè)學(xué)者的幫助，轉(zhuǎn)化成群眾能夠聽(tīng)得懂的語(yǔ)言進(jìn)行解釋。人大常委會(huì)對(duì)他們有明確要求，一定要聽(tīng)到最基層的聲音，要把群眾的意見(jiàn)原汁原味地反饋給人大常委會(huì)。群眾講的大白話，只要有價(jià)值，你們就要把這些大白話匯集起來(lái)，要的就是原汁原味的東西，這就是最真實(shí)的民主。那群眾一旦搞懂了法律，會(huì)很積極，他們對(duì)于自己的意見(jiàn)可以直達(dá)中央，往往非常自豪。當(dāng)然這個(gè)街道也廣泛聽(tīng)取基層各類相關(guān)專業(yè)人員的意見(jiàn)和建議。