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縣鄉(xiāng)兩級“政治任務”的形成機制

縣鄉(xiāng)“政治任務”的一個重要來源是中央從嚴治黨的大戰(zhàn)略，各單位黨的主要領導要負主要責任，有的情況是黨政同責。譬如單位出現(xiàn)重大腐敗案件、重大項目出了問題、轄區(qū)內出了重大安全事故等，單位黨政領導都要被追責。還有些工作（如環(huán)保）是因為得到中央的重視，被定位為全黨的中心工作，其在縣一級的政治考核中就會被定位為扣分項或“一票否決”項。

在縣域范圍內中心工作的設定有賴于縣委主要領導的關注，這些工作大多很重要、影響很大、到了不得不解決的時候，縣委主要領導通過常委會議的形式將這些工作設定為中心工作。中心工作有不同的類型，有的是階段性的，有的是全年性的，有的是局部性的，有的是全域性的。

縣域范圍內的治理事務需要引起主要領導的重視，方式包括職能部門領導的匯報和公關、主要領導的視察、媒體的報道、人大政協(xié)委員的提案議案等。這些工作一般都可以通過整合相關部門的資源進行運動式治理來解決，比如環(huán)境衛(wèi)生整治、“黑摩的整治”、治理超限超載、亂挖河沙整治等。這些工作一般不是扣分項，做好了還可以加分。

那些被設定為“扣分項”的單一職能部門的業(yè)務工作，一般不是通過主要領導的“關注”轉化為政治任務。對于縣委主要領導來說，其認為是重要的工作一般不會是單一職能部門的工作，而是涉及多個部門的工作。這些工作需要由縣委縣政府出面協(xié)調、整合資源才能做好。單一部門的工作如果要上升為政治任務，還得另覓渠道。

縣委縣政府在推動重要工作的落地中，一般會成立一些具有協(xié)調、議事乃至決策功能的“常設”機構，一般冠之以“領導小組”或“委員會”。這些臨時機構由相關部門參加，領導小組組長或委員會主任一般由縣委主要領導兼任。在具體實踐中，由縣委書記牽頭的機構不僅發(fā)揮議事參謀的功能，還有決策的功能；這些機構會牽頭出臺相關的政策文件，然后以縣委縣政府的名義下發(fā)，這些文件代表了縣委的最高權威，其精神具有最高權威性和政治性，下級黨委、政府需按照政治任務的方式給予落實和完成。

在這個過程中，相關部門就會夾帶私貨，將部門的意志融入這些機構出臺的文件當中，從而成為縣委的最高決策。比如，我們在某某縣調查發(fā)現(xiàn)，縣委有個“安全生產(chǎn)委員會”，專門負責安全生產(chǎn)的監(jiān)督、檢查和督促工作，并為縣委出臺相關文件。該委員會下面的成員單位很多，包括水利局。在過去，河道執(zhí)法和安全檢查的權力和責任都在水利局，后來上級政府越來越重視安全生產(chǎn)了，而河道挖沙所帶來的安全問題也日益得到重視，一旦出了事故，水利局就會遭到問責。但是其部門要管全縣的河道執(zhí)法，人員和相關資源嚴重不足。為此，他們希望由鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管理本轄區(qū)內的河道治理及安全問題，但用“屬地管理”的方式不能完全調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，出了事情之后主要責任還是在水利局。于是水利局想出了另外的辦法，在安全委員會出臺的文件當中寫明對河道治理及安全責任實行“屬地管理”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，實行“一票否決”制。對于縣委主要領導來講，安全責任大于天，只要將任務落實下去有人負責就行，他們不會細想里面的門道。這樣，本來由部門負責的業(yè)務工作通過縣委簽發(fā)的委員會文件轉化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)要承擔的政治任務。

許多職能部門的工作都是通過上述方式轉化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務。水利局的案例很好地詮釋了業(yè)務工作何以會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一票否決”工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責權利”越來越不匹配。