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升級后的制裁

在比爾·克林頓擔任總統(tǒng)期間，伊朗面臨的壓力不斷加大：

美國前總統(tǒng)克林頓 圖自澎湃影像

1995年3月15日，克林頓簽署第12957號行政命令，禁止美國公司和公民為伊朗石油和天然氣資源的開發(fā)做出貢獻。

1995年5月6日，克林頓簽署第12959號行政命令，禁止向伊朗進口“任何源自伊朗的商品或服務”，以及向伊朗出口和再出口美國商品和技術(shù)。該命令還禁止美國公民和公司投資伊朗或伊朗政府擁有和控制的財產(chǎn)。

1997年8月19日，克林頓簽署第13059號行政命令，該命令合并整合了里根1987年和克林頓此前關(guān)于制裁伊朗的所有行政命令。

這一階段美國對伊制裁的一個主要特征是，美國國會參與了對伊朗的制裁政策，同時美國試圖通過鼓勵其盟友加入制裁來使這一政策國際化，以在廣度上實現(xiàn)對伊制裁從“以點到線”的突破。

此后，美國對伊朗的制裁從未停止過。

2010年，美國出臺了《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》，修訂了2006年更名的《對伊朗制裁法》（這條法案的前身是1996年美國國會通過的《對伊朗和利比亞制裁法》），該法案的目的是“防止伊朗資助恐怖主義及其自身的核、化學、細菌和導彈計劃?！?

《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》主要針對的是伊朗的能源產(chǎn)業(yè)。美國國會在通過該法案后，宣稱將通過聯(lián)合國機制和雙邊協(xié)議爭取國際支持，以加大對伊朗的制裁壓力。美國國會還在其聲明中稱，時任美國總統(tǒng)奧巴馬希望說服歐盟、韓國、日本、澳大利亞和以色列加入對伊朗的制裁行列。

不僅如此，《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》還引入了域外原則，即違反對伊制裁的外國公民和企業(yè)也將受到制裁。它禁止非制裁國（大部分為歐盟、日本的投資）對伊朗能源部門進行大規(guī)模投資，禁止非制裁國為伊朗能源產(chǎn)業(yè)提供商品、服務和技術(shù)，以及向伊朗出口精煉石油產(chǎn)品，禁止向伊朗出口石油、液化天然氣油輪和涉及運輸精煉石油產(chǎn)品的服務，以及涉及這些交易的保險交易。

但這些制裁法案以及前文提到的總統(tǒng)行政命令，幾乎沒有產(chǎn)生什么外交成果。對美國進口伊朗石油的禁令只是固定了已經(jīng)出現(xiàn)的市場狀況，因為美國很早就停止了進口伊朗石油，而伊朗正在迅速實現(xiàn)市場多元化。而且實施域外制裁的嘗試惡化了美國與其盟友的關(guān)系，因此美國傾向于不對外國公司執(zhí)行2010年的法律。換句話說，制裁在很大程度上仍然是單方面的，未能迫使伊朗放棄其政策。

不過，美國的這些舉動也開創(chuàng)了一個重大先例，并為進一步向伊朗施壓奠定了基礎(chǔ)。此后，美國認識到了制裁不能僅僅依靠自己和盟友，還需要進一步提高制裁的廣度。

3F制裁的實施和聯(lián)合國制裁

所謂的“3F制裁”，是指正面制裁、側(cè)翼制裁和功能性制裁，是一種多面化的制裁舉措。在美國的鼓動下，歐盟于2012年1月做出了禁止進口、儲存和運輸伊朗石油的決定，美國在時隔多年后，終于拉攏到了最重量級的盟友加入到對伊朗的制裁行列。歐盟的購買量占伊朗石油出口量的25%，因此歐盟的加入對伊朗經(jīng)濟是一個沉重打擊。

不過，歐盟的行動還不夠重量級，因為伊朗石油的主要消費國是中國、日本、印度和韓國等國，這些國家一向是無視制裁的“黑騎士”。在油價不斷上漲的情況下，有“黑騎士”的幫助，伊朗的石油出口尚有余力。為了說服這些國家加入制裁行列，美國提出了一個不同尋常的方案：伊朗石油的二十幾個大買家如果大幅減少對伊朗石油的購買，就可以免受制裁并獲得報償。

此外，美國還努力在聯(lián)合國層面推動對伊制裁合法化。2006年7月31日，聯(lián)合國安理會通過了關(guān)于伊朗核計劃和彈道導彈計劃的第一項決議（第1696號決議），這項決議要求伊朗“暫停所有與濃縮相關(guān)的活動，包括研究和開發(fā)”。國際原子能機構(gòu)（IAEA）將提供有關(guān)伊朗遵守該決議情況的詳盡信息。

該決議雖然沒有對伊朗實施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守該決議，將根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章第四十一條采取適當措施。

聯(lián)合國安理會其他常任理事國，加上德國和歐盟，都稱贊這項決議是成功的，因為他們也希望加強核不擴散機制。對于美國來說，這項決議的通過是一次外交勝利，打破了美國單打獨斗的狀態(tài)，允許上述國家積極參與這一進程，美國尋求擴大對伊制裁的廣度及合法化對伊制裁的夙愿終于得以實現(xiàn)。

2011—2022年伊朗原油出口數(shù)據(jù)，平均每日原油出口桶數(shù)于2012年和2018年大幅減少

美國的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年銳減40%。印度等一些國際買家的采購量削減幅度，甚至超出了觀察家們的預計。金融制裁也發(fā)揮了作用，參與石油交易的銀行因可能會被切斷與美國金融體系的聯(lián)系，也紛紛加入了對伊制裁。

換句話說，美國巧妙地利用了其在全球金融體系中的主導地位，達到了制裁的目的。與此同時，美國在外交方面一邊拉攏“黑騎士”國家，一邊推動沙特阿拉伯、伊拉克、利比亞、尼日利亞等國增加石油產(chǎn)量，以搶占伊朗的市場份額，有效阻止了伊朗通過客戶多元化、折扣以及利用國際金融漏洞來化解制裁的效果，形成了對伊朗的制裁聯(lián)盟。