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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 夏柱智】

一

近日有媒體報道，中部某市“將盤活老舊宅基地，滿足退休干部職工回鄉(xiāng)建新房用地需求”。

對于市政協(xié)委員《關(guān)于鼓勵退休干部職工回鄉(xiāng)居住支持鄉(xiāng)村建設(shè)的建議》，該市自然資源局日前答復(fù)稱，將通過各項積極舉措全面盤活老舊宅基地，將未合理利用的土地資源釋放出來，在不占用耕地的前提下，滿足退休干部職工回鄉(xiāng)建新房的用地需求。

在嚴(yán)格保護耕地的背景下，盤活閑置老舊宅基地是農(nóng)村優(yōu)化土地管理、提高土地利用效率的一個重要政策，也是鄉(xiāng)村振興的土地政策條件之一。但國家鼓勵各類鄉(xiāng)賢能人支持鄉(xiāng)村建設(shè)的政策，對農(nóng)村土地管理依然是嚴(yán)格的，要求地方政府守住底線，其中一個要求是獨屬于農(nóng)民的土地權(quán)益不能用于交易，沒有任何例外的理由。

如2023年9月22日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部委印發(fā)《“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動實施方案》提出，鼓勵引導(dǎo)退休干部、退休教師、退休醫(yī)生、退休技術(shù)人員、退役軍人等回鄉(xiāng)定居。這里的表述是“定居”，并沒有說滿足“建新房用地”需求。而這些人回鄉(xiāng)定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果沒有老人留下的房屋，那么他就依托親戚朋友的房屋，無法獲得建新房所用的宅基地。因為按照法律，他們并不是本集體成員，無權(quán)分得宅基地。

還需注意到相關(guān)政策文件有趣的修正。

九部委印發(fā)的“方案”是經(jīng)過修訂的第二版。第一版方案是2023年7月20日出臺的，但時隔僅兩個月左右，這份文件就被廢除了——這是很罕見的政策修正。變動比較大的是，第二版中“保障措施”的第六條：原第一版第六條是“加強宣傳激勵”，第二版第六條改成“堅守政策底線”。具體而言：

明確“各類回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，不得干預(yù)基層治理，不得侵占農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，不得擠占教育、醫(yī)療等有限的農(nóng)村社會保障資源，不得損害農(nóng)民利益?！?

特別明確了宅基地管理的原則：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地，不得違規(guī)搞合作建房?！?

還明確了“各地要守住政策底線紅線，不得擅自出政策、搞變通，對違反規(guī)定的行為要嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)?！?

修訂版“方案”的信號很清楚：盡管國家鼓勵包括退休干部職工在內(nèi)的能人回鄉(xiāng)建設(shè)鄉(xiāng)村，但改革底線是要守住的，首要的是土地管理的底線，因為這涉及農(nóng)民利益、涉及農(nóng)村基本的社會保障資源。修訂版“方案”還特別點出了可能存在的宅基地違法違規(guī)問題。

因此，“盤活老舊宅基地，滿足退休干部職工回鄉(xiāng)建新房用地需求”這一政策導(dǎo)向還需要斟酌并慎重考慮。退休干部職工屬于城鎮(zhèn)居民，他們在農(nóng)村不能分配宅基地，也不能購買或者變相通過“流轉(zhuǎn)”方式獲得宅基地建房。

正是土地改革保持底線，宅基地分配獨屬于農(nóng)民，有嚴(yán)格身份限制，國家才能保障真正需要宅基地的農(nóng)民獲得宅基地。在《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興促進法》等法律法規(guī)中，這是非常明確的政策。由此我國在現(xiàn)代化進程中形成了“保護型城鄉(xiāng)關(guān)系”，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元制度也從原來的“剝削型”轉(zhuǎn)向“保護型”，農(nóng)民身份具有保護農(nóng)民權(quán)益的制度特征。

資料圖來源：新華社

二

把滿足退休干部職工建房用地放在閑置宅基地盤活政策中考慮，這是近年來宅基地政策變通的一個常見方式。但從國家關(guān)于閑置宅基地盤活的政策梳理來看，并無支持退休干部職工回鄉(xiāng)建新房的精神。

換言之，地方政府變通政策，損害法律的嚴(yán)肅性。

所謂閑置宅基地，是長期廢棄不用的宅基地，地上可能有住房，也可能沒有住房，純粹是一塊“宅基地”。這些閑置宅基地很難利用，導(dǎo)致即使國家項目資源下鄉(xiāng)，村莊內(nèi)部也難以修建像樣的休閑娛樂廣場等設(shè)施。

造成宅基地閑置的原因主要有兩個：

一是規(guī)劃管理問題，由于無人管理、管理機制不健全，農(nóng)民建新房隨意，沿公路建房，有的農(nóng)民侵占耕地建房。建新房之后，老房閑置廢棄了。

二是人口的鄉(xiāng)城流動。大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致農(nóng)村部分房屋出現(xiàn)了閑置廢棄，進城農(nóng)民家庭無力或無意愿回鄉(xiāng)建房。這種現(xiàn)象在山區(qū)比較普遍，村莊成片廢棄。