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在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)具備很強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，于是在空間分布上總是集中在少數(shù)地區(qū)。在我們國家的空間分布特點(diǎn)是，沿海地區(qū)、特別是東南沿海地區(qū)，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的集聚能力相對而言更強(qiáng)一些。因?yàn)檫@里有大江大河，能比較便利地進(jìn)行國際貿(mào)易。同時，在一些大城市，包括中西部的一些大城市、尤其是省會城市周圍，形成了人口和經(jīng)濟(jì)的集聚。這種情形下，如果人口能跟經(jīng)濟(jì)活動的集聚一致起來，只要每個地方的經(jīng)濟(jì)份額和人口份額相對來說是一樣的，那么不同地區(qū)之間的人均收入其實(shí)是可以比較一致的。

在一個市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一國家，如果人口可以自己選擇就業(yè)所在地和居住所在地，那么人口流動的最終結(jié)果就是被我們稱之為“空間均衡狀態(tài)”；而空間均衡狀態(tài)的最重要的一個表現(xiàn)就是，人均GDP、人均收入和生活質(zhì)量的均等化。

講明白這個道理后，我們來講土地制度。我們國家的土地不是私有制，土地配置是在所謂“建設(shè)用地指標(biāo)”制度之下進(jìn)行的。一個地方能獲得多少建設(shè)用地指標(biāo)，把當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，包括工業(yè)、商業(yè)、居住、基礎(chǔ)設(shè)施等是受到指標(biāo)管制的。正如前面講到的，我們的平衡觀念出現(xiàn)了很大的誤區(qū)，大概在2003年之后，中國的建設(shè)用地指標(biāo)大量傾向于給中西部和中小城市，以追求所謂的平衡發(fā)展，但恰恰在中西部、中小城市存在人口流出情況。相反，在人口流入地、尤其東南沿海地區(qū)，土地供應(yīng)在建設(shè)用地指標(biāo)制度之下是相應(yīng)收緊的。

這樣一來，就出現(xiàn)人口流動方向和土地建設(shè)用地指標(biāo)的配置方向在空間上的錯配，從而導(dǎo)致一方面人口流入地的土地價格和住房價格高企，另一方面大量建設(shè)用地指標(biāo)在中西部、中小城市用來建設(shè)工業(yè)園和新城，結(jié)果工業(yè)園過剩、新城空置，地方政府用來搞建設(shè)的債務(wù)最后也成為巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)。這個問題只能通過建設(shè)用地指標(biāo)和人口流動方向一致起來才能解決。

觀察者網(wǎng)：去年國務(wù)院再次放開“撤縣改市”等政策，結(jié)合2018、2019的新型城鎮(zhèn)建設(shè)任務(wù)中都提到非戶籍人口轉(zhuǎn)化或城鎮(zhèn)化率問題，外界有觀點(diǎn)認(rèn)為這是“技術(shù)性城市化”，可能造成“假性城市化”現(xiàn)象，您對此有何看法？

陸銘：傳統(tǒng)上“撤縣設(shè)市”的確存在著兩種情況。一是在“縣”這個行政單位里面，有一些縣城人口本身就已經(jīng)統(tǒng)計(jì)為城市人口，這種情況下的“撤縣設(shè)市”并不會帶來所謂“技術(shù)性城市化”問題。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也有一種可能性，就是在撤縣設(shè)市時，把一些原來統(tǒng)計(jì)為農(nóng)村居民的人口變成城市人口。這個情況我覺得也是有的。

但從經(jīng)濟(jì)學(xué)或者說人口統(tǒng)計(jì)角度來講，我們現(xiàn)在對一個地方是城市人口還是農(nóng)村人口的統(tǒng)計(jì)，應(yīng)該越來越傾向于由該地是不是城市的形態(tài)來決定。

所謂一個地方是不是城市的形態(tài)要看兩件事，一是人口的集中是否達(dá)到一定規(guī)模，比如說有的國家將一個地方人口集中達(dá)到5萬就當(dāng)作城市地區(qū)對待，二要看這個地方的就業(yè)結(jié)構(gòu)是不是以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，如果是的話，就更加符合城市的定義了。這是一個基礎(chǔ)性工作，我認(rèn)為更重要的是，今后要將城市或者城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)概念搞清楚，而不要太糾結(jié)于縣改市或其他問題。

截至2006年各地已開建新城的規(guī)劃面積（單位：km2）

截至2014年各地已開建新城的規(guī)劃面積（單位：km2）

觀察者網(wǎng)：《任務(wù)》中提出了一個新的概念“收縮型中小城市”，對此該如何理解？您過去多次撰文質(zhì)疑中西部新城建設(shè)與地方債務(wù)問題，并搜集了大量數(shù)據(jù)，“收縮型城市”是否可從這個角度理解？

陸銘：收縮城市的定義就是指一個地方出現(xiàn)人口負(fù)增長，根據(jù)清華大學(xué)龍瀛博士的研究，中國大概有三分之一的城市出現(xiàn)人口負(fù)增長。國際上發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)的一些做法就是政府的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該順應(yīng)人口變化趨勢，人口收縮的城市一般都是“收縮型規(guī)劃”，有些空置房子就要逐漸拆除。中國的情況則是，幾乎所有城市，包括收縮型城市在內(nèi)，都在做增長型規(guī)劃，而大量增長型規(guī)劃在最后落地時就變成工業(yè)園或新城，從而導(dǎo)致工業(yè)園和新城空置。又由于建設(shè)中存在大量政府借債行為，結(jié)果建是建好了但地方政府債務(wù)也上去了，而且沒有持續(xù)的GDP增長和稅收，償債能力出現(xiàn)問題。

正因如此，這個報(bào)告中提到“收縮型城市”要考慮收縮和減量規(guī)劃。這也是我最近一直在提的，就是最終政府的規(guī)劃和建設(shè)要與人口流動方向一致起來，不能在人口減少的時候再做增量規(guī)劃。我有一組研究專門做中國新城建設(shè)和地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)有大量新城建在人口流出地，而且建得特別大，離所在的地級市中心城區(qū)比較遠(yuǎn)。越是這樣的建設(shè)模式越會導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)占GDP的比率高一些，實(shí)際上就是投入缺乏效益和相應(yīng)產(chǎn)出的一個表現(xiàn)。