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【文/李婷】

何為“跳蛙式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”？

在推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，粵東西北地區(qū)的縣級政府普遍反映，珠三角地區(qū)的一些企業(yè)會跳過他們直接去到鄰省，稱之為“蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。

結(jié)合各地的實踐，蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在以下五種情況：

其一，在粵東西北地區(qū)與鄰省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地的區(qū)位差不多的情況下，粵東西北地區(qū)的政策往往拼不過鄰省的一些地區(qū)，包括稅收和土地價格優(yōu)惠政策等，即存在“政策洼地”的現(xiàn)象。

其二，粵東西北地區(qū)的區(qū)位條件反倒不如鄰省的某些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地。

其三，一些企業(yè)從靠近市場的產(chǎn)業(yè)布局出發(fā)，需要在鄰省的一些地區(qū)進行布點。

其四，鄰省的一些地區(qū)在發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)上存在明顯的資源稟賦優(yōu)勢。

其五，在其他條件都相近的情況下，鄰省一些地區(qū)的營商環(huán)境要好一些。

中間幾種情況都是符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的，符合政府競爭規(guī)律，往往能夠得到大家的理解和認同。

最具爭議的是第一種情況和最后一種情況，即一種在區(qū)位條件都不好的情況下拼政策、拼土地指標(biāo)的蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。拼政策和拼指標(biāo)的本質(zhì)，是地方政府對企業(yè)的利益讓渡能力競爭、政治區(qū)位競爭和土地政策決定的發(fā)展空間競爭。

稅務(wù)干部輔導(dǎo)企業(yè)了解政策（資料圖/新華社）

爭議“跳蛙式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”

之所以具有爭議，主要是因為這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形態(tài)對于大多數(shù)人而言是不利的。

對于企業(yè)發(fā)展而言，因為政策優(yōu)惠的突出影響，產(chǎn)業(yè)規(guī)律本身沒有被當(dāng)作優(yōu)先需要考慮的因素，企業(yè)的市場決策會受到干擾，也不利于產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

對于處于“政策洼地”的政府而言，這一方式與政府服務(wù)企業(yè)的能力和動力并不掛鉤，因此并不是一種公平的政府競爭方式。

對于整個國家而言，從公共利益的角度出發(fā)，這會導(dǎo)致公共財稅收入的不必要流失。

甚至對于企業(yè)流入地而言，同樣是弊大于利的。其弊端體現(xiàn)在：

其一，這些地區(qū)在三五年內(nèi)要讓渡大量的財稅收益，等到政策優(yōu)惠期過了才能夠?qū)崿F(xiàn)財稅增長。問題是很多企業(yè)過了政策優(yōu)惠期就走了，要么就已經(jīng)經(jīng)營不下去了。

其二，政府依靠稅收優(yōu)惠來吸引企業(yè)，很容易吸引一些僅僅看重地方稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)，這類企業(yè)往往投機性強、穩(wěn)定性差。

其三，為了留住企業(yè)，當(dāng)?shù)卣枰M行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，以改變區(qū)位條件不具有優(yōu)勢的現(xiàn)狀，問題是區(qū)位條件的改善意味著整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重構(gòu)。但縣級政府往往缺乏相應(yīng)的財力，不僅會增加債務(wù)，而且大多數(shù)時候這些努力都是失敗的。因為從先發(fā)地區(qū)的實踐來看，產(chǎn)業(yè)生態(tài)的建構(gòu)，并不是一朝一夕形成的，甚至不是十年、八年的時間能夠?qū)崿F(xiàn)的。

其四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展會對公共服務(wù)在產(chǎn)業(yè)園或者縣城的集聚提出要求，在資源有限的情況下存在加劇縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡的風(fēng)險。

其五，因為勞動力成本的普遍攀升，欠發(fā)達地區(qū)的勞動力優(yōu)勢逐漸弱化，實際上對于很多年輕的務(wù)工者而言，在工資水平相差不大的情況下，即使生活成本高，他們也愿意去發(fā)達和次發(fā)達地區(qū)。

當(dāng)然，從好處方面看，依靠這一方式，短期內(nèi)企業(yè)流入地經(jīng)濟發(fā)展的各項指標(biāo)比如固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值等都會有所提升，也會增加一定的就業(yè)，有助于區(qū)域均衡發(fā)展。

資料圖

縣域發(fā)展競爭白熱化加速跳蛙式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

然而，當(dāng)前推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長、區(qū)域發(fā)展和保財稅等多重目標(biāo)，各地包括欠發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的壓力和動力都在不斷攀升，政府之間的“搶商搶資”和招商競爭白熱化趨勢凸顯。拼政策的蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是大多數(shù)不具有區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦優(yōu)勢地區(qū)參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑。

其結(jié)果是，縣域經(jīng)濟發(fā)展競爭白熱化，催生更多的蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、大量公共資源的無效投入、財稅流失、企業(yè)發(fā)展受限、縣級政府債務(wù)攀升。

下述的例子，具有一定的普遍性：

某山區(qū)縣，戶籍人口30多萬，常住人口只有20多萬，本地勞動力人口6.8萬外出，其他在家務(wù)農(nóng)的勞動力主要從事果業(yè)。2022年全縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）100多億元，財政收入12億元。該縣是一個典型的農(nóng)業(yè)縣，工業(yè)發(fā)展十分有限，一二三產(chǎn)的稅收收入分別占比約為30%：20%：50%。

該縣經(jīng)濟發(fā)展工業(yè)的區(qū)位條件較差，遠離市區(qū)，難以受到中心城市的帶動和輻射，城市產(chǎn)業(yè)和功能配套偏弱、交通運輸條件相對較差、工業(yè)企業(yè)用氣成本高等問題較為突出，縣域比較優(yōu)勢不明顯，對外招商引資的難度較大。比如，在交通方面，該縣無空運、水運以及鐵路運輸，且僅有3條高速貫穿該縣，距市區(qū)約有3個小時的車程。

2017年該縣開始大力招商引資，為了提高吸引力，在實行稅收兩免三減半的基礎(chǔ)上，企業(yè)用地從6萬元一畝降低為1萬元一畝。而政府供地的成本（征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）達到70萬一畝，在財力有限的情況下，只能夠通過舉債。問題是：一方面，因為區(qū)位條件不行，企業(yè)發(fā)展面臨諸多問題，招工難尤其突出；另一方面，被引進來的企業(yè)往往是低毛利的企業(yè)。

經(jīng)過五六年的發(fā)展，招引進來的產(chǎn)業(yè)依然處于起步階段，很多企業(yè)經(jīng)營面臨招工難等問題，且難以產(chǎn)生較大稅收。特別是因其新購進的設(shè)備和新建廠房增值稅方面可抵扣稅款，在2018-2022年還無法形成可具規(guī)模的稅收（五年來僅完成2000多萬元），甚至還因為增量留抵退稅優(yōu)惠政策的執(zhí)行可能產(chǎn)生稅收負數(shù)。政府債務(wù)攀升，從2018年的15億上升為45億元，已經(jīng)高度接近債務(wù)限額。

可見，蛙跳式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決不了縣域經(jīng)濟發(fā)展的問題，也解決不了區(qū)域均衡發(fā)展的問題，甚至極大可能增加地方債務(wù)負擔(dān)，可以說是很多欠發(fā)達地區(qū)債務(wù)增加的重要原因。