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江門鶴山核燃料項目流產，當地可謂損失慘重：前期投入的1.44億元有去無回，兩級政府及中核集團為這個項目投入的精力淪為徒勞，因項目建設征地拆遷而開始收拾行裝的村民被白白折騰了一番，最后，經濟發(fā)展、產業(yè)升級的熱望也落空了。心滿意足的，大概只有主要并非當地人的反核運動參與者和又大賺了一把眼球的媒體。

科普之難

有報道稱，沮喪的鶴山官員認為問題出在可用于宣傳教育的時間太短，力度不夠。按照這位官員的看法，“如果將科普工作前置，再將宣傳教育做得更加細致一些；如果機制完善，各個步驟做到有章可循，或許今天的局面可以避免。”

他的反思不無道理，也不無根據。項目風險公示中宣稱要進行一系列科普，但都是馬后炮，馬上就得對項目表態(tài)的民眾還處在不明就里的狀態(tài)，心存疑慮乃至恐懼都在情理之中。鶴山市的科普年初就已經展開，已經邀請專家辦了多次核知識科普講座，并在政府網站和有影響力的報刊上進行了宣傳。當地各界對項目的態(tài)度以贊成為主，這似乎說明科普還是有成效的。當地政府的失算在于，因為項目沾上一個“核”字，鄰避效應的“輻射面”空前廣闊，周邊大城市全都群情激昂，好像江門搞個核燃料項目整個珠三角的人都有出門踩到氫彈之虞。如果事先對項目的牽涉面有更為充分的預估，早早在更大范圍內一板一眼、腳踏實地進行科普，項目也就不至于夭折吧。

但真的如此嗎？

上述設想成立的前提是，廣大民眾可以藉由科普建立起對現(xiàn)代工業(yè)技術的理性認識。在廣大孕婦對手機、電腦的“電磁輻射”畏之如虎的今天，不得不說這種想法很傻很天真。大量事實表明，對于普通人來說，患失甚于患得，非理性的恐懼往往壓倒理性的思考，尤其在莫須有的禍害危及身家性命之時。近年來的PX事件中，這種場景一再出現(xiàn)：一方苦口婆心、不厭其煩地列舉各種數據、文獻說明項目并不像傳說中的那么危險，另一方在反PX項目的幾條拿得上臺面的理由被一一駁倒之后，不是回心轉意，而是陷入歇斯底里狀態(tài)，大吵大鬧：“那就到你家去修個PX廠怎么樣？”“在外國沒有問題的東西，在中國就有問題！”乃至報以各種不堪入耳的謾罵。

準確地說，“普通人”指的是現(xiàn)代城市的普通市民。這個階層的人群，具備一定程度的教育水平和生活水準，對科學技術有所認知，同時對生活品質、身體健康有較高關注，并且善于使用微博等新媒體表達和傳播自己的意見。他們既非懵懂無知，也不能洞察秋毫，往往在各種信息的糾葛中，陷入似是而非、似非而是的困惑，并最終向情緒而非論證投降。有人樂觀地認為，“市民社會”能夠成為促進環(huán)保的健康力量；然而，在一個受經濟危機、產業(yè)轉型、城市化等多重因素影響而戾氣十足的社會，在一個大多數環(huán)保團體明里暗里持反工業(yè)心態(tài)的時代，在一個媒體樂意傳播乃至制造負能量的環(huán)境中，市民階層顯然是長于破壞而短于建設的。

因此，容許民意在需要高度理性的重大決策中以群起鼓噪的方式反對的體制是有嚴重問題的——這回真的是體制問題。一個價值數百億元，不僅會對當地經濟社會發(fā)展產生重要影響，而且牽涉到產業(yè)升級這一國家戰(zhàn)略目標的重大項目，因為周邊地區(qū)一陣經不起推敲的鼓噪吶喊，就匆匆下馬，是十分草率的。

江門鶴山核燃料項目遭到群眾反對

民意有可能出錯

但是，該為這個結果負責的主要并不是“暴民”，因為制度設計者并不是他們。最近幾年，為了“維穩(wěn)”，各地紛紛建立重大項目社會穩(wěn)定風險評估機制。如廣東從2008年開始先后在廣州、深圳等6個城市試點，并于2012年全面推行“穩(wěn)評”。一個項目能不能通過，由該項目涉及社會穩(wěn)定的風險決定：

“凡是絕大多數群眾贊成的事項，可提交上級決策；對多數群眾贊成的，要進一步修改完善后再提交決策；雖然擬決策事項正確，但多數群眾不理解、不支持的，在通過宣傳解釋等工作取得群眾擁護支持后，再提交決策；如果擬決策事項超出群眾和企事業(yè)單位目前實際承受能力的，暫緩提交；損害廣大群眾利益的，應終止提交決策等。”

于是事關國計民生的重大項目就用這樣一種方式來把關。這段話句句不離群眾，卻不能稱之為群眾路線。因為在多數爭議事件中，政府僅僅是被動地收集民間反應，卻不曾深入基層、聯(lián)系群眾開展科普教育。而且，群眾路線并不意味著唯群眾馬首是瞻，因為“民意”并非永遠公正、理性。自然生成的民意尚且不免“多數人的暴政”，更何況在傳媒高度市場化、商業(yè)化的今日中國社會中，往往被特定群體誘導、塑造、推動的所謂“民意”？再加上前述市民階層自身的局限性，把重大工程項目交由他們一票否決，根本就是不負責任的做法。正因如此，黨的群眾路線歷來強調，既要堅持走群眾路線，又要堅持黨的領導。

說到底，穩(wěn)定是最大的政治，連GDP都已退居二線，所以一旦有群體性事件的苗頭，無原則地退讓就成為自然的選擇。比如按上引風險評估辦法，江門、鶴山兩級政府本來應該再進行“宣傳解釋”以爭取“群眾擁護支持”，最多不過“暫緩提交”，結果是徹底放棄了這個項目。這樣做，恐怕并不能收獲多少“尊重民意”的贊譽。偃旗息鼓不就等于不打自招“損害廣大群眾利益”嗎？至于地區(qū)和國家長遠發(fā)展遭受的損失，就無人過問也無人負責了。

從長遠來看，屈服于民粹不可能贏得社會穩(wěn)定。政府在輿論壓力下為了快速維穩(wěn)，往往采取息事寧人的方式，輕率地作出賠償決定或放棄重大項目。三番五次如此，就形成了一種有例可循的固定模式，這在PX系列事件中有非常清晰的體現(xiàn)。不用多久，全國各地都學會這招，有點要求，不管合理不合理，網上網下鬧大，逼你花錢買穩(wěn)定。在這樣的一種模式中，民眾學會的不是有理有序有節(jié)地表達自己的訴求，而是用最聳人聽聞、最煽情的方式制造群體情緒，迫使政府就范。

因此，在公共領域，有必要把協(xié)商民主和民主集中的理念結合起來指導實踐。民主集中制是我國法定的國家機構和執(zhí)政黨根本組織原則，協(xié)商民主則主張通過全社會的廣泛參與和溝通，形成決策和立法的共識。創(chuàng)造性的綜合如何可能？以重大項目的決策為例：

首先，應增加項目透明度，在項目運作早期即在各類公共媒體上予以公布，并預估公眾關心的問題加以說明。

其次，應有較長時間的公示期。在這個時期內，各界民眾可以充分發(fā)表自己的意見和訴求，政府也有較充裕的時間來進行科普工作，收集、回應、傳播有建設性的意見，對影響較大的誤解和謠言集中澄清、公開駁斥。如有必要，在公示期末尾可以舉行聽證會，邀請項目負責人、相關專家和有影響力的民眾代表在大眾媒體平臺上交流。

最后，在聽取各方意見后，政府應本著對國家和社會負責而非一味追求無過即功的態(tài)度，權衡短期影響和長期效益，作出決策并堅決執(zhí)行。對在此之后仍通過造謠等不正當手段煽動民眾、干擾項目進行的，應予以打擊。對仍然存在于民間的非理性情緒，可以理解，但要疏導乃至抵制。同時，跟蹤項目進展產生的影響，收集民眾的合理意見，進行適當的調整。

需要強調的是，以上流程不能僅僅由政府出臺的政策性文件支撐，應該以法律的形式正當化。通過有力的意志、嚴密的設計、清晰的程序、廣泛的參與和充分的理性而維持的社會穩(wěn)定，將成為一個強有力的民主國家的基石。

（本文刊載于《社會觀察》2013年第8期）