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三、農(nóng)民退出宅基地應(yīng)當(dāng)是一個過程

之所以農(nóng)民進(jìn)城之后仍然愿意保留在農(nóng)村的宅基地，是因?yàn)檗r(nóng)民有對自己進(jìn)城風(fēng)險的清晰評估，他們擔(dān)心萬一進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村，就保留下宅基地這個退路。從農(nóng)民角度來講，所謂宅基地不過是一塊不方便耕種的坡地、旱地、荒地，在上面建了房子，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活提供服務(wù)與保障。

農(nóng)民進(jìn)城安居后，就不再需要宅基地了，他們就自然會在宅基地上種樹、種大豆、種蔬菜、種糧食等等，這是一個自然而然的過程，即使今天也在全國大多數(shù)中西部農(nóng)村進(jìn)行著。一旦進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)城失敗了，他們還可以回來在原來宅基地上建房子居住生活。[7]

現(xiàn)在增減掛鉤政策通過給退出宅基地農(nóng)戶補(bǔ)償而讓農(nóng)戶永遠(yuǎn)退出宅基地，農(nóng)民即使進(jìn)城失敗也不能再回來。一旦宅基地退出可以獲得補(bǔ)償，以前農(nóng)民自動退出的宅基地就變成待價而沽，無論退出宅基地能否復(fù)墾為耕地，所有農(nóng)民都會拿宅基地與地方政府討價還價。地方政府尤其是占有最多土地資源的中西部地區(qū)的地方政府，不可能拿出巨額資源補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)民，所以真正進(jìn)城不再需要宅基地的農(nóng)戶也會中止正在退出宅基地的行為。

按中國有2億多畝宅基地計(jì)算，以20萬元/畝讓農(nóng)民退出宅基地，地方政府需要籌措40萬億元資金，按10年計(jì)算，每年需要4萬億元。顯然，地方政府不可能拿出如此巨額財(cái)政資金。

錢是個大問題

一般來講，農(nóng)民退出宅基地的辦法有兩種：

第一種，農(nóng)民進(jìn)城并在城市安居了，他們不再需要返回農(nóng)村，就會自動將宅基地復(fù)墾種糧食。在現(xiàn)階段，因?yàn)橹袊匀惶幵诎l(fā)展過程中，城市無法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供穩(wěn)定就業(yè)和高水平收入，國家也無法為所有進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面生活的社會保障，進(jìn)城農(nóng)民就會為防止進(jìn)城失敗而留下返鄉(xiāng)退路。

因此，他們一般都愿意保留自己在農(nóng)村的宅基地，即使這些宅基地多年不用已經(jīng)復(fù)墾種了糧食，他們?nèi)匀豢赡茉谶M(jìn)城失敗后重新在宅基地上建房。農(nóng)民保留宅基地是他們在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的保險行為，是相當(dāng)理性的，也是中國城市沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟的原因。

這種辦法的好處在于，農(nóng)民退出宅基地是一個自然而然的過程，是基于農(nóng)民自身的理性選擇。國家在其中只起有限作用，地方政府也無須花費(fèi)巨大財(cái)力。并且，農(nóng)民理性保留宅基地為中國避免出現(xiàn)城市貧民窟和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期提供了基本條件。

壞處則在于，宅基地退出是一個相對緩慢的過程，開始時只是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民搬到交通便利的地方或在城里買房，這些村莊空心化了，宅基地自然退出了；再就是相對便利的村莊也變得蕭條，因?yàn)槌鞘猩钭屴r(nóng)民生活更加美好，這些地區(qū)也逐步退出宅基地。隨著中國現(xiàn)代化和城市化的完成，國家有能力為所有進(jìn)城失敗人口提供在城市基本生活的保障時，農(nóng)民就越來越不需要農(nóng)村退路，農(nóng)村宅基地就自然而然地退出還耕了。這個過程也許要20年。

第二種，在農(nóng)民仍然普遍無法在城市安居的情況下，通過增減掛鉤政策等制度手段人為推進(jìn)農(nóng)民退出宅基地，甚至以此來達(dá)到讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入及精準(zhǔn)扶貧的目的。這將會造成一些負(fù)面影響，一方面地方政府必定要付出極大的財(cái)政成本，另一方面是大量進(jìn)城失敗的農(nóng)民可能無法返回農(nóng)村，從而在城市形成大規(guī)模的居無定所的漂泊農(nóng)民群體，形成大規(guī)模城市貧民窟，也使中國喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的能力。

但這種辦法也有一定的好處，就是可以更快地讓農(nóng)民騰退出宅基地，從而在短期內(nèi)增加農(nóng)村耕地，數(shù)量大約1億畝。

現(xiàn)在我們來比較這兩種方式，核心是第二種方式要獲得由宅基地復(fù)墾出來的大約1億畝耕地的代價是多少。這個代價主要有二：一是地方政府支付的財(cái)政成本，按20萬元/畝計(jì)算，1億畝需要20萬億元，這個代價是很高的；二是農(nóng)民不可逆進(jìn)城所可能造成的城市大規(guī)模貧民窟以及喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險，大規(guī)模貧民窟和喪失應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期能力的風(fēng)險都是政治風(fēng)險，即發(fā)展中國家通常出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政治社會不穩(wěn)定的風(fēng)險。顯然，無論是20萬億元的財(cái)政代價還是政治社會風(fēng)險，都是不可承受之重。

實(shí)際上，第二種方式相較于第一種方式也僅僅是將本來就是土地資源的部分農(nóng)村宅基地提前復(fù)墾。無論是否復(fù)墾，宅基地都是中國不可再生的土地資源，早一點(diǎn)復(fù)墾晚一點(diǎn)復(fù)墾，土地面積并沒有增加，只是早一點(diǎn)復(fù)墾種糧食可以有經(jīng)濟(jì)價值，甚至可以保證中國的糧食安全。

不過，當(dāng)前中國仍然有18億畝耕地，18億畝耕地生產(chǎn)的糧食已經(jīng)供過于求了。所以現(xiàn)在講糧食安全，關(guān)鍵在糧食生產(chǎn)能力而不是非得將所有耕地都開足馬力生產(chǎn)糧食出來。同樣，耕地資源并不是要讓所有土地變成耕地，而是要保持耕地?cái)?shù)量，保留耕地生產(chǎn)能力，要儲糧于地。當(dāng)前中國正開展退耕還林、還水、還草政策，就是因?yàn)橥烁蟮牧?、水、草仍然具有生態(tài)功能，仍然是中國不可再生土地資源，甚至將來仍然可以開墾為耕地。