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【文/賀雪峰】

當前正在進行的農(nóng)村土地制度改革試點中，33個試點地區(qū)有15個地區(qū)進行農(nóng)村宅基地制度改革。宅基地試點最重要的內(nèi)容是讓進城農(nóng)民有序退出宅基地，從而節(jié)約農(nóng)村土地資源，保障中國18億畝耕地紅線。

當前最為人詬病及最令人不解的是，在中國快速城市化的背景下，農(nóng)民進城了，他們在農(nóng)村的宅基地卻沒有退出來。農(nóng)民不僅沒有退出宅基地，而且在城市化進程中，農(nóng)村人口減少了，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了，從而出現(xiàn)在當前以及很長一段時期以來城市化進程中城市和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長的奇怪現(xiàn)象。農(nóng)民進城了，城市建設(shè)用地自然就會增加，問題是進城農(nóng)民沒有退出他們在農(nóng)村的建設(shè)用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴重“浪費”。

2019年09月20日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，鼓勵盤活利用閑置宅基地（圖片來自CCTV-2 視頻截圖）

不過，如果我們換一個角度來看，農(nóng)民進城了，他們卻只是進城務工經(jīng)商，并沒有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產(chǎn)。為了應對進城失敗的可能性，農(nóng)民在進城后一段時間內(nèi)仍然保留在農(nóng)村的宅基地和住房，以作為進城失敗的退路。這樣來看，農(nóng)民進城后仍然保留農(nóng)村宅基地，而不是將宅基地退出，復墾為耕地，這就不是浪費，而是農(nóng)民進城的保險，是農(nóng)民的基本保障，是應對農(nóng)民進城失敗的必要“浪費”，是合理的資源冗余。這樣的資源冗余不僅有必要，而且對于保障農(nóng)民利益、避免中國城市貧民窟的出現(xiàn)、應對中國經(jīng)濟周期，以及保障中國現(xiàn)代化進程中的穩(wěn)定，都極為重要。

本文擬通過三個部分來討論具有積極功能的農(nóng)村宅基地資源冗余，試圖為理解農(nóng)村宅基地功能和當前農(nóng)村宅基地制度改革提供一個認識框架。

一、為什么農(nóng)村宅基地應當保留一定的資源冗余

據(jù)《人民日報》報道：“習近平主席給莫迪介紹時，說了兩條，一條是中國的城市化率。另一個，他專門講到了中國的政策考慮，不能讓進城務工人員走上不歸路，要給他們在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村。他著重強調(diào)，決不能使中國出現(xiàn)貧民窟?！盵1]

習總書記的講話十分清晰地說明了中國城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國城市化過程中為進城農(nóng)民工留下了退路，一旦農(nóng)民進城失敗，他們就可以返回農(nóng)村。而包括印度在內(nèi)的大部分發(fā)展中國家，農(nóng)民進城都是不可逆的；進城失敗了，在城市待不下去，農(nóng)民無法返回農(nóng)村，這些無法返回農(nóng)村又難以體面融入城市的進城農(nóng)民聚集起來，就形成了發(fā)展中國家普遍存在的貧民窟。

具體到中國，之所以中國未出現(xiàn)其他發(fā)展中國家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關(guān)鍵是中國為進城農(nóng)民工“在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村”。從實踐上看，這條后路就是農(nóng)民仍然保有農(nóng)村的宅基地、住房和承包地，當農(nóng)民工難以在城市體面安居時，他們隨時可以返回農(nóng)村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一戶一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農(nóng)戶都享有免費獲得、無償使用宅基地的權(quán)利。

從這個意義上講，正是中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及其實踐，保證了進城失敗農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路，防止中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。中國現(xiàn)行宅基地制度及實踐是中國現(xiàn)代化進程中極為重要的基礎(chǔ)條件。

問題是，現(xiàn)在中國正處在快速城市化進程中，農(nóng)民大量進城，我們應該如何看待農(nóng)民進城后，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村宅基地不愿退出，使得當前城市化進程中“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”，以及由此造成的建設(shè)用地“浪費”問題呢？

農(nóng)民進城后不退出農(nóng)村宅基地究竟是不是浪費，關(guān)鍵在于我們要理解中國農(nóng)民城市化的特點以及中國現(xiàn)代化的特點。

改革開放以來，中國城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農(nóng)民進城了。不過，如果僅從戶籍人口計算，2017年中國城市化率只有42.35%，戶籍城市化率與實際城市化率相差約16個百分點，就是說，有超過1/4的城市人口仍然是農(nóng)村戶籍。

戶籍人口城市化率遠低于國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的城市化率，原因之一是國家統(tǒng)計局是按居住地來統(tǒng)計城市人口的，進城務工經(jīng)商時間超過6個月就被統(tǒng)計為城市人口了。然而，當前中國農(nóng)民城市化具有兩個十分重要的特點：一是農(nóng)民家庭往往只是青壯年勞動力進城，老年父母和年幼子女留守農(nóng)村，從而形成當前中國農(nóng)村占主導地位的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式；二是農(nóng)民年富力強時進城務工經(jīng)商，年齡大了，在城市喪失就業(yè)機會，他們可能會返鄉(xiāng)。[2]

這兩個特點決定了，雖然農(nóng)民家庭有勞動力進城，但是仍然有留守人員，以及雖然農(nóng)民年輕時進城，但是年老時仍可能返鄉(xiāng)。無論哪一種情況，進城農(nóng)民都不會盲目退出宅基地。宅基地不僅為農(nóng)民家庭提供了生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，而且為進城失敗的農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)保障。