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三是技術(shù)手段的運用為強化國家控制提供了可能性。最典型的是土地上的衛(wèi)片執(zhí)法，上級通過技術(shù)手段監(jiān)督基層，使得自下而上的應(yīng)付式完成越來越難。

四是防范小概率事件使得基層責任無限擴大。很多基層偶發(fā)性事件引發(fā)重大輿情，成為上級督辦督查工作。全國各地范圍很大，放在全國來看，每天都要發(fā)生各種各樣的意外事件。一個事件發(fā)生之后，主管部門要求全面排查整改，一個地方出問題，全國各地開展行動，基層工作越來越多。

五是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的基層工作思路發(fā)生變化。鄉(xiāng)村振興是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，落實鄉(xiāng)村振興任務(wù)是基層中心工作。相比于之前，國家在“三農(nóng)”工作上采取更加積極的思路，推動鄉(xiāng)村工作走向積極化。

之前中西部地區(qū)鄉(xiāng)村保持簡約狀態(tài)，基層以應(yīng)付態(tài)度來對待上級下達的非必要工作，前提是國家對基層工作的要求不高，使得基層具備簡約空間。當前鄉(xiāng)村工作面臨著任務(wù)越來越多、要求越來越高、考核越來越細的問題，這些更多的工作任務(wù)、更高的工作要求是自上而下發(fā)動的，國家治理下鄉(xiāng)迫使基層做出改變。

2021年G縣村委換屆后全面推行“一肩挑”，村書記村主任由一人承擔，減少一個主職干部的工資開支，政府希望一月拿到3000元工資的“一肩挑”的村書記變成脫產(chǎn)干部，這樣就能夠更好地實現(xiàn)自上而下行政任務(wù)的下達。

G縣還實行了村莊合并，小村并大村之后，村干部的職數(shù)變少，政府在不增加財政負擔的情況下提高現(xiàn)任村干部的待遇，以強化對村干部的調(diào)動。

疫情期間G縣還建立了網(wǎng)格員體系，疫情防控結(jié)束之后，網(wǎng)格體系保留下來，全縣400多個網(wǎng)格員，農(nóng)村每個網(wǎng)格員每月700元報酬，城市網(wǎng)格員每個月1500元。G縣正在建設(shè)網(wǎng)格系統(tǒng)，網(wǎng)格員與村干部的差別是，村干部是村民選舉產(chǎn)生的，而網(wǎng)格員是政府招聘的，網(wǎng)格員是政府向基層的延伸觸角。

G縣面臨著越來越大的上級任務(wù)壓力，因此，嘗試通過“一肩挑”、村莊合并和網(wǎng)格系統(tǒng)建設(shè)來改造村級組織，目標是建設(shè)一個能夠更好配合完成上級任務(wù)的基層治理體系。

一位網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)并拍攝上報一處雜物堆放事件。 資料圖：新華社

三

國家治理下鄉(xiāng)推動基層組織改革，中西部地區(qū)盡管也嘗試通過基層組織改造來回應(yīng)國家新要求，但受制于財政實力薄弱的現(xiàn)實，類似G縣這樣的中西部地區(qū)無法建立起規(guī)范的、全脫產(chǎn)的村級組織。

相反，中西部地區(qū)之前階段所形成的以低成本為條件的具有一定群眾動員能力的村級組織，開始逐漸被規(guī)范化、行政化的鄉(xiāng)村組織所替代。問題在于，中西部地區(qū)沒有能力供養(yǎng)起村干部的全脫產(chǎn)化，結(jié)果是為了回應(yīng)上級壓力而改造村級組織，反而降低了基層治理能力。

我們在G縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一輪村委會換屆之前，村主職干部盡管一個月才一千多元、副職干部一兩百元，但是村干部工作卻不多，村干部可從事副業(yè)，村里有事就開門，有事解決事情，沒事時村干部可做自己的事情。在這種情況下，村干部報酬不高，工作壓力也不大，很好地適應(yīng)了農(nóng)村人口流程和事務(wù)減少的情況。

“一肩挑”之后，村書記變成了全職干部，政府有條件將工作壓力傳導到村里，鄉(xiāng)村從之前的協(xié)商關(guān)系變成上級下級關(guān)系，村書記不能再跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)討價還價，工作壓力劇增。

通過村干部“一肩挑”和報酬提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅更容易向村里下達任務(wù)和實施考核，而且很多形式主義的工作也傳導到村級，村一級過去是做實事的，今天則需要做很多村干部倒胃口卻無法推脫的形式主義工作。在村莊內(nèi)生事務(wù)沒有變化的情況下，村級組織因為正規(guī)化而滋生出更大的壓力和更多的不必要事務(wù)，村干部做工作的主觀價值體驗降低，村民也認為村干部很多時候忙忙碌碌卻是“不干正事”。

相對來說，東部地區(qū)由于財力雄厚，政府有能力供養(yǎng)得起一套完整、規(guī)范、脫產(chǎn)化的村級組織體系。東部地區(qū)通過這套體系，較好地回應(yīng)了上級下達的合理或者不合理的任務(wù)要求。東部地區(qū)的“三農(nóng)”問題解決得好，基層創(chuàng)建多，“小概率事件”發(fā)生的風險更低，這背后是超過中西部地區(qū)幾十倍的基層治理成本投入。

在注重形式好看的情景下，東部地區(qū)在基層工作上更容易得表揚，這進一步激勵東部地區(qū)不計代價地投入資源來建立更加稠密的基層治理體系，以此更好地完成上級任務(wù)、降低“小概率”風險和實現(xiàn)創(chuàng)先爭優(yōu)。東部地區(qū)不僅將資源投入到完成上級必要任務(wù)上，而且主動投入資源進行基層創(chuàng)新，提出“模式”，創(chuàng)建各種體系，打造各種亮點和經(jīng)驗。

東部地區(qū)的基層治理不僅是高能耗的，而且是內(nèi)卷化的。東部地區(qū)不僅不同縣市、不同省份相競爭，而且還將資源匱乏且基本需求尚得不到完全供給的中西部地區(qū)也卷了進去。

中西部地區(qū)與東部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理是兩種完全不同的形態(tài)，中西部地區(qū)學不了東部地區(qū)，也不應(yīng)該學東部地區(qū)。東部地區(qū)的很多高能耗做法也不一定有效。