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在改革開放即將邁進(jìn)第四個十年之際，對其進(jìn)行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬緒，我們很難做到面面俱到的回顧，只能擇其一面進(jìn)行重點論述。在這里，筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯(lián)系進(jìn)行一些梳理和討論，也就未來我們面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行一些展望。

一、中國土地制度的特殊性及其對改革開放的推動作用

在農(nóng)村地區(qū)推動土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，被視為是改革開放的一項起始性內(nèi)容，具有非常重要的意義。除了其象征性意義，事實上，土地制度的變化確實構(gòu)成了認(rèn)識改革的關(guān)鍵性線索之一：人們對土地的認(rèn)識，不同的人與土地之間的關(guān)系，土地在工業(yè)化中扮演的角色，深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，嚴(yán)格說來，已經(jīng)是新中國成立之后的第三次重大的土地制度變革。

1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制，建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級合作社發(fā)展到高級合作社，其核心是解決所有制問題。在初級合作社階段，土地仍然是私有的，勞動是共同的，分配是根據(jù)土地和勞動而作出的；到了高級合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經(jīng)集體化了。土地性質(zhì)的關(guān)鍵性變化，是在初級合作社向高級合作社轉(zhuǎn)變的過程中完成的。對于做出這樣變革的原因，人們從各種角度出發(fā)做出各種解釋：缺糧說、階級分化說、合作增長說、工業(yè)化土地積累說等等。不管怎么說，這都是一次靜悄悄的革命，雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈，但影響深遠(yuǎn)。

當(dāng)年宣傳畫（圖/新浪收藏）

高級合作社越來越大，就發(fā)展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢笔侵刚驀以O(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級的農(nóng)民集體組織。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的制度?！叭墶敝浮肮?生產(chǎn)大隊-生產(chǎn)小隊”，“隊為基礎(chǔ)，三級所有”指土地所有權(quán)為三級所共同所有，但經(jīng)營使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊。

在這種土地制度下，土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。土地所有權(quán)是集體的，這里的“集體”，究竟是公社、生產(chǎn)大隊還是生產(chǎn)小隊？說不清。這導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為：土地是國家的。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府，原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊”轉(zhuǎn)制為“村民委員會”，原“生產(chǎn)小隊”轉(zhuǎn)制為“村民小組”；而土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時，土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代，我們在全國很多地方進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時，都會問農(nóng)民與地方干部同一個問題：“土地是誰的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國家的?！?

這種情況的變化出現(xiàn)在城市化擴(kuò)展階段。隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問題。80年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權(quán)問題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。然而，這個“集體”又是什么，文件規(guī)定不是很明確?！凹w”一般被理解為村集體；土地屬于村集體所有，由作為村集體成員的農(nóng)戶承包，30年不變。

地少人多是我國的基本國情，直到現(xiàn)在都是一個重大的制約因素。既然地少人多，地租天然就會很高。然而，由于我們實行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對于地權(quán)相對模糊的認(rèn)識，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對比較少——國家要用地，拿去便好了。中老年農(nóng)民的這些意識，既和我們前30年的集體教育相關(guān)，也與中國傳統(tǒng)社會地權(quán)的相對模糊相關(guān)——在農(nóng)民眼中，土地本來就是國家的。

農(nóng)村資料圖（圖/視覺中國）

這種模糊性，為中國在工業(yè)化以及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中征用農(nóng)地帶來了極大便利。我們可以把中國和印度做一個比較。印度實行的是土地私有制。

印度議會于2013年通過的《土地征收法》規(guī)定：征收土地用于私營項目的，必須獲得 80%的土地所有者同意；用于公私合營項目的，必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當(dāng)選以后，想招商引資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，他力圖推動《土地征收法修正案》。

莫迪土地改革的主要內(nèi)容是：因國家建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地時，可免于執(zhí)行《土地征收法》的上述規(guī)定，直接按照相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償安置。然而，選舉失敗的國大黨煽動農(nóng)民群起攻之，他們反對的理由和我們國內(nèi)有些派別的觀點是一樣的：剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)會讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會影響到他所設(shè)想的那些雄心勃勃的工業(yè)化、城市化的計劃。一個國家如果要以發(fā)展為中心，就必須大量征用土地，問題在于如何征用和補(bǔ)償，而不是要不要征用。