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【中國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷著從“靜態(tài)社會(huì)”到“流動(dòng)社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，其間，傳統(tǒng)的“郡縣制”國(guó)家治理體系與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。傳統(tǒng)的國(guó)家治理體系發(fā)生了哪些變化？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發(fā)揮著怎樣的影響？華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院曹錦清教授、劉炳輝博士在《郡縣國(guó)家：中國(guó)國(guó)家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》一文中對(duì)上述問題進(jìn)行了深度思考。觀察者網(wǎng)經(jīng)授權(quán)摘錄其精彩內(nèi)容，以饗讀者。】

摘要：圍繞中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的研究中，對(duì)其傳統(tǒng)與來源的深入剖析，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展的起點(diǎn)。中國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上逐漸形成了“郡縣國(guó)家”為核心特征的國(guó)家治理體系，其由針對(duì)中原農(nóng)耕鄉(xiāng)土社會(huì)的“郡縣制度”為主導(dǎo)和針對(duì)邊疆游牧流動(dòng)社會(huì)的“盟旗制度”為補(bǔ)充?！翱たh國(guó)家”具有四大支柱：中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障?！翱たh國(guó)家”的靜態(tài)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)至今依然有強(qiáng)大的歷史慣性和影響力，但其在面對(duì)“流動(dòng)社會(huì)”時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重不適應(yīng)，尤其體現(xiàn)在中央集權(quán)和地方自主、科層僵化與有效治理之間的矛盾。中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，從國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ)而言，是由一個(gè)“靜態(tài)社會(huì)”向“流動(dòng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變，這構(gòu)成了以“郡縣國(guó)家”為傳統(tǒng)的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)期與根本挑戰(zhàn)。

精彩內(nèi)容節(jié)錄：

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這一表述的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義，目前還未被學(xué)術(shù)界充分意識(shí)到。中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭(zhēng)論，長(zhǎng)期被西方的“政體問題意識(shí)”牽制大量精力和智慧。

但是，我們首先要意識(shí)到“政體問題意識(shí)”是西方的特殊傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，并不具有普世性，中國(guó)的傳統(tǒng)政治問題意識(shí)更集中在“政道問題”和“治道問題”，注重的是實(shí)質(zhì)，而非形式。治理問題才是當(dāng)代中國(guó)的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面，這就將我們的問題意識(shí)從西方設(shè)置的議題中拉回到中國(guó)的時(shí)代真問題上來，這是執(zhí)政黨睿智和理性的表現(xiàn)。

顯而易見的是，中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，即隱含著從傳統(tǒng)的治理體系向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之意。當(dāng)前的理論關(guān)注往往聚焦于“過程”與“目標(biāo)”，如近年流行的對(duì)西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹，以及圍繞黨政科層運(yùn)作機(jī)制的項(xiàng)目制、行政發(fā)包制、運(yùn)動(dòng)式治理、錦標(biāo)賽體制、策略主義、簡(jiǎn)約治理等。但在這股學(xué)術(shù)潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統(tǒng)”，即傳統(tǒng)的中國(guó)國(guó)家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發(fā)揮著怎樣的影響并規(guī)制著選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對(duì)傳統(tǒng)治理體系進(jìn)行梳理。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個(gè)國(guó)家治理體系與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。這對(duì)關(guān)系才是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化問題的最核心命題，而并非簡(jiǎn)單的政府間的層級(jí)關(guān)系、部門關(guān)系等科層制內(nèi)部的組織社會(huì)學(xué)問題，或者干部行為動(dòng)機(jī)、行動(dòng)策略等行為主義導(dǎo)向的研究。

一、鄉(xiāng)土與郡縣：傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系

中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家治理體系可以簡(jiǎn)單概括為“郡縣制+六部制”?？たh制，核心在于“中央集權(quán)+文官制度”，中央集權(quán)解決的央地關(guān)系的價(jià)值取向問題，以中央集權(quán)為主導(dǎo)，以皇權(quán)為最高象征，自秦朝始延續(xù)兩千年基本穩(wěn)定。中央集權(quán)的政治功能，根本在于保障國(guó)家的版圖統(tǒng)一，而國(guó)家的統(tǒng)一對(duì)百姓而言是安居樂業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對(duì)中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時(shí)。

（一）中央集權(quán)

從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現(xiàn)過，并且都不順利。只是相對(duì)而言，中國(guó)出現(xiàn)的較早并基本完成了這個(gè)過程。九世紀(jì)初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結(jié)這段歷史經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于西方中央集權(quán)的高度困難和不徹底，中國(guó)是比較特殊和幸運(yùn)的，秦漢以后中央權(quán)力持續(xù)擴(kuò)大，到宋代以后占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方權(quán)力日漸式微。盡管如此，新中國(guó)的締造者毛澤東對(duì)于國(guó)家分裂割據(jù)的擔(dān)憂從來不曾放松過。

馬克思認(rèn)為：“（小農(nóng)）不能以自己的名義來保護(hù)自己的階級(jí)利益，無論是通過議會(huì)或通過國(guó)民公會(huì)。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)?！保R克思，1995：678）通俗地講，就是小農(nóng)的社會(huì)基礎(chǔ)支持中央集權(quán)的治理方式。馬克思的這個(gè)重要論斷和判斷，對(duì)我們今天的理論和實(shí)踐依然具有極其重要的意義。尤其是當(dāng)我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時(shí)，如果這個(gè)結(jié)論依然是有效而成立的，則對(duì)我們思考當(dāng)下和未來的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理方式，將會(huì)產(chǎn)生重要影響。

（二）文官體制

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)用郡縣制解決了中央與地方關(guān)系問題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會(huì)的管理事項(xiàng)比較簡(jiǎn)單，靜態(tài)的社會(huì)的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要社會(huì)治理事務(wù)。唐以后就是固定下來這六個(gè)部門，到了清朝皇太極時(shí)期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要戶部和刑部這兩個(gè)部門。六部制到了清朝后期就難以維系了?！翱偫砀鲊?guó)事務(wù)衙門”專門對(duì)應(yīng)和處理與西方人關(guān)系，相當(dāng)于今日的副國(guó)家級(jí)了，由恭親王負(fù)責(zé)。此時(shí)，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收拾。

對(duì)于這種職能部門的增多與轉(zhuǎn)變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會(huì)縣衙里不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局環(huán)衛(wèi)局等等。這些職能部門都很好地體現(xiàn)社會(huì)的發(fā)展變化。

（三）鄉(xiāng)土自治

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的上層建筑比較簡(jiǎn)單，以“六部制”為典型體現(xiàn)，而基層農(nóng)村社區(qū)則以“鄉(xiāng)土自治”為主導(dǎo)。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)土自治，源于農(nóng)業(yè)社會(huì)要處理的人際關(guān)系也比較簡(jiǎn)單，“三綱五常”足夠解決多數(shù)日常問題了。整個(gè)社會(huì)人際關(guān)系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關(guān)系，夫?yàn)槠蘧V；二是縱向的父子輩關(guān)系，父為子綱。但現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性增強(qiáng)了，要處理的關(guān)系復(fù)雜很多了。無法簡(jiǎn)單用熟人社會(huì)中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強(qiáng)制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人社會(huì)事務(wù)。

（四）行政區(qū)劃

郡縣制，本質(zhì)上是一種國(guó)家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動(dòng)主體是文官集團(tuán)，但其最終注定無法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問題?！胺蛉收刈越?jīng)界始”（楊伯峻，2008）。

而當(dāng)大流動(dòng)時(shí)代來臨時(shí)，這個(gè)“空間問題”的原有解決方案的社會(huì)基礎(chǔ)裂變了。過去講“郡縣治，天下安”。建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動(dòng)），郡縣何以治？”，此時(shí)再一味抱守古訓(xùn)而不解其中條件和基礎(chǔ)，則無異于刻舟求劍了。