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【文/蔡昉】

引言

習(xí)近平總書(shū)記在2020年12月28日中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)：“今后15年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的窗口期?！秉h的二十大報(bào)告也指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。貫徹落實(shí)這些重大部署、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)要求，均以加快推進(jìn)戶(hù)籍制度改革為條件。

戶(hù)籍制度改革在學(xué)術(shù)和政策研究中具有高度的共識(shí)，在黨中央國(guó)務(wù)院的重要文件中早有部署，在實(shí)踐中也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。然而，迄今在戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間，仍然存在著高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)的差別，也就是說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工及其隨遷家庭成員，尚未成為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，意味著該項(xiàng)改革尚未完成。

誠(chéng)然，對(duì)于戶(hù)籍制度改革久攻不克的原因，從學(xué)理上和政策上給出回答，自然應(yīng)該成為一個(gè)具有高度優(yōu)先序的研究課題。同時(shí)，對(duì)于這項(xiàng)改革，也存在著一定的認(rèn)識(shí)局限性，以致構(gòu)成推進(jìn)改革實(shí)施的障礙。也就是說(shuō)，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，有必要突破相關(guān)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，增進(jìn)對(duì)這項(xiàng)改革的重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)。

首先，戶(hù)籍制度改革不僅涉及城鄉(xiāng)居民均具有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)、享受均等的基本公共服務(wù)，或者增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)的問(wèn)題，還可以通過(guò)增加勞動(dòng)力供給和改善資源重新配置效率，顯著提高經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率。

其次，該項(xiàng)改革帶來(lái)真金白銀的收益或改革紅利，既表現(xiàn)為長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)影響和制度效應(yīng)，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)中存在的從疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇到青年失業(yè)治理等一系列難題，也具有立竿見(jiàn)影的效果。

再次，戶(hù)籍制度改革不僅形成保持增長(zhǎng)合理速度的供給側(cè)效應(yīng)，越來(lái)越重要的意義體現(xiàn)在需求側(cè)，即有助于擴(kuò)大消費(fèi)需求，打破經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)自需求的常態(tài)制約因素。

最后，既往改革的推進(jìn)邏輯即主要依靠市場(chǎng)主體或地方政府的推動(dòng)，對(duì)于這項(xiàng)改革來(lái)說(shuō)已經(jīng)不再奏效。在實(shí)際推進(jìn)這項(xiàng)改革的過(guò)程中，為了使具體措施真正落在實(shí)處，必須克服中央政府和地方政府之間的激勵(lì)不相容問(wèn)題。

結(jié)合理論邏輯和經(jīng)驗(yàn)成果，進(jìn)一步澄清前面揭示的幾種認(rèn)識(shí)誤區(qū)或局限性，無(wú)疑將在很大程度上，幫助破解為什么在戶(hù)籍制度改革收益如此顯著并且立竿見(jiàn)影的情況下，推進(jìn)效果如此不盡如人意這個(gè)謎題。這也會(huì)增強(qiáng)我們對(duì)于實(shí)質(zhì)性推進(jìn)戶(hù)籍制度改革必要性的認(rèn)識(shí)。

不僅如此，戶(hù)籍制度改革固然可以帶來(lái)改革紅利，從而具有錦上添花的效果，改革進(jìn)程加速更會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生釜底抽薪作用。對(duì)一些認(rèn)識(shí)的澄清和正確闡釋?zhuān)兄诮沂具@項(xiàng)改革的緊迫性。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和人口發(fā)展新常態(tài)的雙重挑戰(zhàn)，戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)方向正確、效果顯著和時(shí)不我待的改革日程，如果不能及時(shí)推進(jìn)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大機(jī)會(huì)成本和實(shí)際代價(jià)。

本文著眼于澄清關(guān)于戶(hù)籍制度改革的一些片面認(rèn)識(shí)，填補(bǔ)與此相關(guān)的信息盲點(diǎn)，從進(jìn)一步推進(jìn)改革著眼提出政策建議。本文的其余部分分別著眼于達(dá)到四個(gè)意圖：第二部分論述改革紅利，從供需兩側(cè)揭示戶(hù)籍制度改革可以創(chuàng)造的巨大收益。第三部分警示戶(hù)籍制度改革的延遲，可能導(dǎo)致“逆劉易斯過(guò)程”和“逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程”，阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)更好向前發(fā)展。第四部分進(jìn)一步闡釋?xiě)艏贫雀母锶绾斡行Т龠M(jìn)社會(huì)流動(dòng)，進(jìn)而在提高基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度的基礎(chǔ)上，提高人口的生育意愿。第五部分從實(shí)現(xiàn)改革激勵(lì)相容的角度，結(jié)合分析得出的結(jié)論提出政策建議。

圖自新華社

通過(guò)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟(jì)合理增速

中國(guó)人口在2021年達(dá)到峰值、2022年開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)65歲及以上人口占比超過(guò)14%，標(biāo)志著一個(gè)重要的人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)。結(jié)合人口發(fā)展趨勢(shì)的諸多新變化，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議做出人口發(fā)展新常態(tài)的重要判斷，要求以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。

人口發(fā)展新常態(tài)必然賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以新的涵義。從供給側(cè)來(lái)看，已經(jīng)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)將會(huì)繼續(xù)，一些相關(guān)趨勢(shì)將會(huì)加速。從需求側(cè)來(lái)看，居民消費(fèi)越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)制約，構(gòu)成不利于實(shí)現(xiàn)潛在增長(zhǎng)能力的阻力。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一，2012年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行趨勢(shì)，與勞動(dòng)年齡人口在這一時(shí)期的負(fù)增長(zhǎng)有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，即由之產(chǎn)生的勞動(dòng)力短缺、人力資本和勞動(dòng)生產(chǎn)率改善速度放慢、投資回報(bào)率下降等現(xiàn)象，導(dǎo)致潛在增長(zhǎng)率下降（Cai & Lu, 2013）。從那時(shí)之后直到中國(guó)人口達(dá)到峰值，實(shí)際增長(zhǎng)率與潛在增長(zhǎng)率是完全吻合的，意味著這一期間尚未遭遇需求側(cè)的實(shí)質(zhì)性制約。在人口負(fù)增長(zhǎng)開(kāi)始之后，勞動(dòng)年齡人口的減少速度將進(jìn)一步加快，意味著潛在增長(zhǎng)率的下降速度比以往的預(yù)期更快（蔡昉等，2022）。同時(shí)，需求側(cè)制約也開(kāi)始顯現(xiàn)。

很多對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力表現(xiàn)出謹(jǐn)慎態(tài)度的研究，大都把勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)作為做出判斷主要的依據(jù)。既然勞動(dòng)年齡人口逐年減少，勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)必然削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力。一些咨詢(xún)類(lèi)研究機(jī)構(gòu)由此對(duì)中國(guó)在2030年前后超過(guò)美國(guó)、成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體表示疑問(wèn)（Capital Economics, 2018）。然而，這類(lèi)研究忽略了一個(gè)重要的因素，那就是中國(guó)可以通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大幅度增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力供給。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2021年高收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重僅為3%。同年，中國(guó)的這一比重高達(dá)23%，意味著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有著巨大潛力。特別是考慮到中國(guó)勞動(dòng)力的超大規(guī)?；鶖?shù)，從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中轉(zhuǎn)移出10個(gè)百分點(diǎn)帶來(lái)的非農(nóng)勞動(dòng)力增量，足以超過(guò)巴基斯坦和俄羅斯這種規(guī)模國(guó)家的勞動(dòng)力總量。

這意味著，戶(hù)籍制度改革推動(dòng)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，可以在相當(dāng)大的程度上，幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)這個(gè)供給側(cè)挑戰(zhàn)，直接產(chǎn)生一石二鳥(niǎo)的效果。雖然人口因素對(duì)潛在增長(zhǎng)能力的不利影響，表現(xiàn)在勞動(dòng)力短缺、人力資本和勞動(dòng)生產(chǎn)率改善速度放慢，以及投資回報(bào)率下降等方面，其中勞動(dòng)力供給和重新配置是最關(guān)鍵的制約。戶(hù)籍制度改革對(duì)此具有直接的針對(duì)性，可以創(chuàng)造真金白銀般的改革紅利：

第一個(gè)效應(yīng)是增加勞動(dòng)力供給，抑制企業(yè)成本的過(guò)快提高，穩(wěn)定制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)和占GDP比重。

第二個(gè)效應(yīng)是促進(jìn)勞動(dòng)力按照勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的方向，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)資源重新配置提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。此前的一項(xiàng)研究表明，勞動(dòng)力流動(dòng)的這兩個(gè)效應(yīng)，幾乎可以不打折扣地轉(zhuǎn)化為更高的GDP潛在增長(zhǎng)率(陸旸和蔡昉，2016)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)更為顯著的變化表現(xiàn)在需求側(cè)。隨著2011年以來(lái)勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不再典型地具有勞動(dòng)力無(wú)限供給特征，勞動(dòng)力短缺和成本提高已經(jīng)推動(dòng)制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)迅速喪失，制造業(yè)在GDP中的比重也加速降低。這相應(yīng)提出擴(kuò)大內(nèi)需、加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)緊迫要求。

在新冠肺炎疫情之前，這種以平衡內(nèi)需外需關(guān)系為內(nèi)涵的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展。例如，把2010-2014年期間與2015-2019年期間的算術(shù)平均值進(jìn)行比較，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，居民消費(fèi)率（居民消費(fèi)支出占GDP比重）從35.4%提高到了39.6%；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，居民消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率從38.3%提高到了44.0%。

隨著總?cè)丝谶M(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，內(nèi)需的擴(kuò)大會(huì)遭遇新的阻礙。內(nèi)需的基礎(chǔ)是最終消費(fèi)，最終消費(fèi)的基礎(chǔ)則是居民消費(fèi)。居民消費(fèi)的增長(zhǎng)取決于人口增長(zhǎng)和人均消費(fèi)水平提高兩個(gè)因素，其中，人均消費(fèi)又取決于消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿兩個(gè)因素。人口負(fù)增長(zhǎng)和更深度老齡化，除了自身就是抑制消費(fèi)需求的直接因素之外，還由于就業(yè)擴(kuò)大趨弱、收入增長(zhǎng)放慢以及預(yù)防性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄增加等因素，導(dǎo)致消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿趨于下降。

毋庸諱言，人口負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，然而，擴(kuò)大就業(yè)以保持居民收入增長(zhǎng)，提高基本公共服務(wù)保障水平和均等化程度，都具有顯著的提高消費(fèi)水平和消費(fèi)意愿的效果。這種潛力固然應(yīng)該從諸多方面來(lái)挖掘，而旨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列體制改革、政策調(diào)整和制度建設(shè)，可以產(chǎn)生最直接、最顯著的改革紅利，大幅度提升居民消費(fèi)。

已經(jīng)外出就業(yè)的農(nóng)民工是一個(gè)不容忽視的人口群體，同樣蘊(yùn)藏著巨大的待挖掘消費(fèi)潛力。2022年，外出農(nóng)民工的月平均工資達(dá)到5240元，折合成全年收入為6.3萬(wàn)元，以“三口之家”即夫婦二人工作并撫養(yǎng)一個(gè)子女計(jì)算，全家收入接近12.6萬(wàn)元，人均可達(dá)4.2萬(wàn)元，已經(jīng)十分接近城鎮(zhèn)中間收入組平均4.4萬(wàn)元的水平。

可以做一個(gè)粗略的假設(shè)，即如果沒(méi)有其他因素的干擾，在統(tǒng)計(jì)上被歸為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工家庭，應(yīng)該具有同城鎮(zhèn)居民平均數(shù)相同的消費(fèi)支出水平，即2022年現(xiàn)價(jià)的30391元。然而，由于這個(gè)群體沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，未能均等地享受基本公共服務(wù)，因此，他們的消費(fèi)事實(shí)上受到了抑制。

對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工消費(fèi)被抑制的程度，中國(guó)學(xué)者和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）學(xué)者采用不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)估算，得出的結(jié)論竟不謀而合：僅僅由于沒(méi)有獲得城鎮(zhèn)戶(hù)籍身份這一因素，就使農(nóng)民工家庭的消費(fèi)意愿降低了23%左右。換句話說(shuō)，一旦這種制度性障礙因素不復(fù)存在，農(nóng)民工消費(fèi)的后顧之憂得以消除，即使其他條件不變，農(nóng)民工家庭的消費(fèi)支出也可顯著提高，提高的幅度接近30%（王美艷，2016;Molnar, 2017）。旨在推動(dòng)農(nóng)民工在務(wù)工城市落戶(hù)的戶(hù)籍制度改革，無(wú)疑能夠做到這一點(diǎn)。

2022年，外出農(nóng)民工的總?cè)藬?shù)為1.72億，大多數(shù)都符合城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計(jì)定義。如果采取上述學(xué)者估算，即他們的平均消費(fèi)支出比城鎮(zhèn)居民平均水平低23%，則可以計(jì)算出他們的平均消費(fèi)支出只有23705元。也就是說(shuō)，如果戶(hù)籍制度改革使進(jìn)城農(nóng)民工群體全部成為城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民，僅僅消費(fèi)意愿的改變即可將他們的平均消費(fèi)水平提高6686元，達(dá)到30391元這個(gè)城鎮(zhèn)居民的平均水平。從宏觀層面算賬的話，由此產(chǎn)生的居民消費(fèi)增量可達(dá)1.2萬(wàn)億元。

值得指出的是，這里模擬的情形不應(yīng)被看作一種預(yù)測(cè)，也不應(yīng)被苛求數(shù)量上具有準(zhǔn)確性，只是為了提出相關(guān)政策建議并強(qiáng)調(diào)其效果的顯著性。這個(gè)潛在政策改革還具有促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的效果，在數(shù)量級(jí)上堪與擬解決的超額儲(chǔ)蓄和消費(fèi)疲軟等問(wèn)題相匹配。

從國(guó)際比較的角度看，中國(guó)居民的消費(fèi)率明顯低于世界銀行各收入分組國(guó)家的平均水平，與世界平均水平也有明顯的差距。這無(wú)疑構(gòu)成中國(guó)居民消費(fèi)的一個(gè)異乎常態(tài)的特點(diǎn)。近年來(lái)，中國(guó)的人均GDP大致相當(dāng)于世界平均水平，然而居民消費(fèi)率僅為世界平均水平的69.1%。因此，雖然中國(guó)人口的世界占比為17.8%，居民消費(fèi)支出的世界占比卻只有12.8%。也就意味著，向世界平均水平趨同，要求中國(guó)的居民消費(fèi)率縮小這5個(gè)百分點(diǎn)的差距。旨在把1.72億農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)閼?hù)籍居民，就可以填補(bǔ)這個(gè)差距的53.9%，可見(jiàn)改革紅利之顯著。