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（二）暫扣令的法律性質(zhì)

從直觀上看，美國(guó)通過(guò)發(fā)布暫扣令的方式，阻礙中國(guó)新疆棉花產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，在性質(zhì)上應(yīng)屬于非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。但考慮到美國(guó)有借助暫扣令的實(shí)施，達(dá)到將1930年關(guān)稅法的效力輻射到中國(guó)新疆，進(jìn)而影響（或改變）新疆存在的“強(qiáng)迫勞動(dòng)”現(xiàn)象。

這種手段，已經(jīng)類似于美國(guó)對(duì)外慣用的經(jīng)濟(jì)制裁手段。因暫扣令針對(duì)的是貨物，并未指明人的連接點(diǎn)，因此，還難以上升到一級(jí)制裁或二級(jí)制裁的程度。換句話說(shuō)，暫扣令發(fā)布的根深目的，在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁的手段，改變或消滅新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”現(xiàn)象。

（三）暫扣令的救濟(jì)渠道

美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局一旦發(fā)布暫扣令，國(guó)內(nèi)進(jìn)口商可在三個(gè)月內(nèi)提出異議，并證明貨物的所有部件均與“強(qiáng)迫勞動(dòng)”無(wú)關(guān)。

這個(gè)證明過(guò)程是關(guān)于貨物整個(gè)供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的“清白之旅”，而非僅僅證明某一生產(chǎn)環(huán)節(jié)不包含“強(qiáng)迫勞動(dòng)”。在證明程度上，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局有非常大的裁量權(quán)限。

如果美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局接受美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商的異議，則貨物被放行進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。如果美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局拒絕美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商的異議，美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商需要將涉嫌“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的貨物退運(yùn)出美國(guó)。否則，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局有權(quán)扣押并銷毀貨物。

四、拜登政府的后續(xù)動(dòng)作

（一）簽署《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》

因《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》的最終版本，上周已經(jīng)由美國(guó)眾議院與參議院分別表決通過(guò)，只等送交白宮，經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署，即可完成美國(guó)國(guó)內(nèi)立法程序。

美國(guó)白宮新聞發(fā)言人普薩基12月14日也對(duì)總統(tǒng)拜登是否簽署該法案，進(jìn)行明確表態(tài)，即白宮將明確同意國(guó)會(huì)的觀點(diǎn)，處理新疆存在的“強(qiáng)迫勞動(dòng)”問(wèn)題。

美國(guó)華盛頓特區(qū)，白宮新聞發(fā)言人珍·普薩基出席新聞發(fā)布會(huì)。圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)

由此可見(jiàn)，拜登簽署《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》只是時(shí)間上的問(wèn)題，而不會(huì)再存在其它障礙。預(yù)計(jì)最快今年年底前，拜登就會(huì)簽署《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》。

因禁令會(huì)在180天內(nèi)正式生效實(shí)施，因此可以預(yù)料，至明年中葉，《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》就會(huì)正式登入美國(guó)打壓新疆棉花等產(chǎn)品的法律舞臺(tái)。屆時(shí)，會(huì)有更多新疆產(chǎn)品面臨美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局的扣押措施。

（二）或有更多中國(guó)官員與實(shí)體面臨美國(guó)制裁

在《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》最終版表決之前，美國(guó)就以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由制裁了多名新疆官員以及新疆實(shí)體。對(duì)新疆官員的制裁對(duì)象主要為新疆黨政高級(jí)官員，制裁手段主要包括禁止與資產(chǎn)凍結(jié)。

制裁的實(shí)體為涉及“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的生產(chǎn)企業(yè)，不僅涵蓋新疆棉花，還擴(kuò)大至番茄等下游產(chǎn)品，制裁手段為暫扣令，前文已對(duì)此詳細(xì)說(shuō)明。

《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》將新疆生產(chǎn)的商品范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，與之相關(guān)的官員或?qū)嶓w在法案生效后，若仍進(jìn)行“強(qiáng)迫勞動(dòng)”或者與“強(qiáng)迫勞動(dòng)”有關(guān)的商品貿(mào)易，美國(guó)應(yīng)會(huì)再次采取制裁手段。

（三）要求美國(guó)企業(yè)不再進(jìn)行與新疆相關(guān)的商業(yè)往來(lái)

《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》明確禁止進(jìn)口所有來(lái)自新疆的產(chǎn)品，除非進(jìn)口商能夠提供充分確信證據(jù)，證明進(jìn)口產(chǎn)品與“強(qiáng)迫勞動(dòng)”無(wú)關(guān)。加之，本次法案更進(jìn)一步推定所有新疆生產(chǎn)的產(chǎn)品均涉及“強(qiáng)迫勞動(dòng)”。

考慮到證明的難度與復(fù)雜性，新疆棉花生產(chǎn)廠商與進(jìn)口廠商幾乎不可能完成證明要求。為避免美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)口商因違反《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》而遭受處罰，拜登政府應(yīng)該也會(huì)通過(guò)一些方式與手段，要求美國(guó)企業(yè)不與新疆產(chǎn)品出現(xiàn)瓜葛，進(jìn)而切斷新疆產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)的傳送渠道。

五、中國(guó)企業(yè)的因應(yīng)之策

在《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》生效前夕，面對(duì)美國(guó)潛在的種種制裁手段，中國(guó)也有必要采取應(yīng)對(duì)措施，以免受制于人。

（一）企業(yè)層面

《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》生效后，中國(guó)企業(yè)應(yīng)從如下四個(gè)方面入手應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁。

第一，企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的供應(yīng)鏈排查。《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》將新疆地區(qū)的所有商品均推定為涉及到“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，而推翻“強(qiáng)迫勞動(dòng)”推定的唯一路徑就是系統(tǒng)的供應(yīng)鏈排查，以證明“強(qiáng)迫勞動(dòng)”純屬子虛烏有。

這將目前美國(guó)“只有在有合理證據(jù)表明存在‘強(qiáng)迫勞動(dòng)’時(shí)，商品才會(huì)禁止進(jìn)口”，通過(guò)舉證責(zé)任倒置的方式，要求進(jìn)口企業(yè)自證清白。

供應(yīng)鏈排查需要進(jìn)口企業(yè)提供從下游至上游全鏈條的產(chǎn)供銷文件材料，對(duì)于以棉花為生產(chǎn)原料的商品而言，供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)往往較長(zhǎng)，還可能牽涉到不同國(guó)家或地區(qū)，因此，證明的難度非常大。

這就要求企業(yè)在管理層面有具體的規(guī)章制度，在產(chǎn)購(gòu)銷環(huán)節(jié)有完整的單證資料記錄，并且這些規(guī)章制度或單證記錄能夠切實(shí)落地，以供源頭追溯。

在供應(yīng)鏈排查方面，企業(yè)也應(yīng)積極尋求外部律師、會(huì)計(jì)師與稅務(wù)師的協(xié)助，他們專業(yè)的知識(shí)與技能，能夠準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，有效提升排查效率。

第二，外國(guó)企業(yè)如果因遵守《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》，而不當(dāng)中斷與中國(guó)企業(yè)之間的正常經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，中國(guó)企業(yè)可依據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第五條之規(guī)定，向工作機(jī)制進(jìn)行建議或舉報(bào)。

工作機(jī)制根據(jù)調(diào)查結(jié)果可將外國(guó)企業(yè)列入不可靠實(shí)體清單，并實(shí)施相關(guān)的制裁措施（包括投資限制、罰款等），以迫使外國(guó)企業(yè)停止不正當(dāng)中斷與新疆的交易行為。

第三，中國(guó)企業(yè)可依據(jù)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》進(jìn)行報(bào)告或訴訟。一方面，美國(guó)以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由，通過(guò)發(fā)布暫扣令的方式，禁止或者限制國(guó)外企業(yè)與中國(guó)企業(yè)進(jìn)行商業(yè)往來(lái)，停止進(jìn)口新疆產(chǎn)品，對(duì)中國(guó)企業(yè)產(chǎn)生限制正常商貿(mào)活動(dòng)的影響。

中國(guó)企業(yè)可根據(jù)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第五條規(guī)定，向商務(wù)部進(jìn)行報(bào)告。

商務(wù)部經(jīng)評(píng)估后，確認(rèn)《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》存在不當(dāng)?shù)挠蛲膺m用，可發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守美國(guó)禁令的禁令，要求相關(guān)企業(yè)不得因?yàn)槊绹?guó)禁令而停止使用新疆產(chǎn)品。

另一方面，相關(guān)企業(yè)如果因?yàn)樽袷孛绹?guó)禁令以及《防止強(qiáng)迫維吾爾族人勞動(dòng)法》，而侵害中國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益，中國(guó)企業(yè)有權(quán)根據(jù)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第九條提起訴訟，請(qǐng)求相關(guān)企業(yè)賠償損失。

第四，中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門采取的反制措施。美國(guó)以新疆根本不存在的“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由，如果對(duì)新疆產(chǎn)品發(fā)布禁令，影響外國(guó)企業(yè)針對(duì)新疆產(chǎn)品的商業(yè)往來(lái)，屬于《反外國(guó)制裁法》第三條規(guī)定的歧視性限制措施。

中國(guó)有權(quán)采取相應(yīng)的反制措施，將實(shí)施歧視性限制措施的組織列入反制清單，并采取反制措施。中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)部門采取的反制措施，如果違反規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依法限制或者禁止其從事相關(guān)活動(dòng)。

（二）政府層面

上文已經(jīng)提及中國(guó)企業(yè)可依據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》、《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》與《反外國(guó)制裁法》應(yīng)對(duì)美國(guó)制裁。但《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》均由商務(wù)部制定，在效力上均屬于部門規(guī)章，并未達(dá)到法律的層面。

《反外國(guó)制裁法》則是中國(guó)整個(gè)阻斷法律體系中，唯一一部法律級(jí)別的規(guī)范。更加存有疑慮的是，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》、《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》和《反外國(guó)制裁法》在實(shí)際操作過(guò)程中，都需要中國(guó)政府推出更進(jìn)一步的實(shí)施規(guī)則或辦法、解釋進(jìn)行細(xì)化，以強(qiáng)化反制效力。

2021年3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)向十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議做常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)指出，加快推進(jìn)涉外領(lǐng)域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長(zhǎng)臂管轄等，充實(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的法律“工具箱”，推動(dòng)形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系。

栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)的講話要求通過(guò)涉外法律體系，應(yīng)對(duì)美國(guó)的干涉以及制裁?？紤]到栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)的講話將重點(diǎn)放在了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)層面，中國(guó)頂層似乎已經(jīng)決定，在應(yīng)對(duì)美國(guó)的制裁上，采取以我為主，不主動(dòng)脫鉤的態(tài)度。

無(wú)論如何，未來(lái)中國(guó)若想真正阻擊美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁，就必須從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩方面進(jìn)行考慮。戰(zhàn)略上繼續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放，加強(qiáng)多邊貿(mào)易體系建設(shè)，增加美國(guó)的制裁成本和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。戰(zhàn)術(shù)上要加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)阻斷法律體系的進(jìn)一步完善和細(xì)化，尤其是在法律層級(jí)上充實(shí)禁令和豁免制度規(guī)范。