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該提起民事訴訟還是行政訴訟，這個問題，讓江蘇省邳州市陳樓鎮(zhèn)村民孫勝犯了難。

孫勝曾在邳州市東湖街道經(jīng)營一座加油站。2014年，因邳州市政府實施“引沂潤城”暨南京路北延工程需要占用加油站所租用的土地，孫勝的加油站無法再經(jīng)營下去。為了減少支出，邳州市政府通過孫勝的親戚多次與孫勝做工作，最后達成了政府少補償400余萬并在一定范圍內(nèi)協(xié)助孫勝選址建加油站的方案。

起初，協(xié)議執(zhí)行比較順利，孫勝收到了補償款，也在東湖街道辦的協(xié)助下重新選了地址并出資辦理了相關手續(xù)。但在關鍵的建設用地使用權掛牌出讓過程中，因出讓公告中未標注“拆遷安置”字樣，致使多家單位參與競拍，競價過程中孫勝被要求退出。最終，這塊地被中石化江蘇徐州石油分公司以3481.65萬元拿下。值得一提的是，該地塊的起拍價僅為310.65萬元。

“煮熟的鴨子飛了?！睂O勝找市政府多次協(xié)商未果后，提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至法院，要求邳州市政府賠償其損失。后徐州市中院裁定該案由新沂市法院審理。庭審筆錄顯示，新沂市法院審理過程中，邳州市政府曾三次表示該案“適用行政訴訟法”，是“行政訴訟受案范圍”。

孫勝撤訴后，向徐州市中院提起了行政訴訟，徐州市中院以行政訴訟案件立案。2022年12月6日，在法庭詢問過程中，邳州市政府又辯稱“該案不屬于行政訴訟案件受案范疇”。審判長表示，法院研究后，如屬于行政訴訟的受案范圍，將另行通知開庭；如不屬于，合議庭將依法評判。

12月16日晚，東湖街道辦工作人員答復澎湃新聞（www.thepaper.cn）稱，孫勝與該辦簽訂的協(xié)議僅僅約定了該辦“協(xié)助、協(xié)調(diào)”的義務，是“優(yōu)先”而不是“必須”，因此該辦的義務已履行完畢。孫勝沒有成功競拍土地，并非該辦違約造成。

加油站遇拆遷，街道辦承諾“協(xié)助重新選址”

孫勝告訴澎湃新聞，2011年4月，他租賃了邳州市東湖街道左東村村民陳某的宅基地，用于經(jīng)營“東方”加油站。雙方約定，“如公家規(guī)劃需要拆遷，土地補償歸甲方（陳某）所有”。孫勝介紹，“東方”加油站于2011年10月投入運營，每年利潤能達到100萬元。

2013年，邳州市政府啟動“引沂潤城”工程暨南京路北延工程，計劃將潔凈的沂河水源引入城區(qū)。因工程建設需要，“東方”加油站租用的土地要被征收，孫勝正在經(jīng)營的加油站也要拆遷。孫勝說：“當時我那個加油站估值有700萬，街道辦的領導給我做工作，我沒有同意。市上領導又通過我家一個親戚多次給我做工作，說少補償點，我說那得讓我重新選址再建一個加油站。后面市政府同意，我才跟街道辦簽的協(xié)議?！?

孫勝與東湖街道辦簽訂的《協(xié)議書》。 受訪者 供圖

2014年1月22日，負責轄區(qū)內(nèi)“引沂潤城”工程建設所涉及到的房屋拆除、樹木砍伐等工作的東湖街道辦與孫勝簽訂了《邳州市房屋征收補償協(xié)議》（下稱《補償協(xié)議》），約定補償孫勝322萬元（包括加油站營業(yè)損失補償、搬遷等一切費用），孫勝則要在15日內(nèi)騰空房屋交給甲方（街道辦）拆除。

同日，東湖街道辦還與孫勝簽訂了一份《協(xié)議書》。雙方約定，甲方（街道辦）協(xié)助乙方在官湖鎮(zhèn)及陳樓鎮(zhèn)范圍內(nèi)重新選址，并負責協(xié)調(diào)落實辦理涉及加油站相關手續(xù)（所產(chǎn)生費用由乙方全額出資）。

澎湃新聞注意到，《補償協(xié)議》正文第一段明確寫道：“經(jīng)邳州市政府批準，甲方受邳州市房屋征收與補償管理辦公室委托，依法對乙方的房屋實施征收?！?

東湖街道原黨工委書記、辦事處主任李坤出具的《證明》。 受訪者 供圖

選中的地塊掛牌出讓，成交價超三千萬

孫勝說，兩份協(xié)議簽訂的第二天，他就收到了322萬元的補償款。在東湖街道辦的協(xié)助下，選址也進行得很順利。

2014年2月25日，東湖街道辦向“引沂潤城”工程指揮部提交了《關于申請對東方加油站進行重新選址的請示》。三天后，邳州市時任副市長衛(wèi)道光簽批同意。

孫勝說，他選中的那塊地在陳樓鎮(zhèn)南京路北延西側，3畝多不到4畝。原來并不是建設用地。2017年，孫勝辦理了新建加油站所需要的地質(zhì)、商務、規(guī)劃等相關審批手續(xù)，“辦這些手續(xù)跑了兩三年，花了一百多萬。”

孫勝說，該地塊經(jīng)批復征收轉(zhuǎn)為國有建設用地后，要通過掛牌出讓才能交給他建加油站?！耙婚_始我也不放心，萬一拍不到這塊地怎么辦。政府的人給我說，招拍掛只是走個程序，我這是屬于拆遷安置，到時候會標注清楚的?！本瓦@樣，他把辦好的所有審批手續(xù)交給了邳州市原國土資源局。

《邳州市國有建設用地使用權掛牌出讓公告》（部分）。 網(wǎng)頁截圖

孫勝的擔心不幸被言中：2017年8月23日，邳州市原國土資源局發(fā)布《邳州市國有建設用地使用權掛牌出讓公告》，一次性掛牌出讓11宗地塊的國有土地使用權。其中，孫勝選中的地塊編號為“2017-64”，總面積2178.3平方米，使用年限40年，土地用途為“其他商服用地”，起始價310.65萬元，每次加價幅度為3萬元。但是，該出讓公告中并無“拆遷安置”的相關表述。

孫勝回憶，中國石化銷售有限公司江蘇徐州石油分公司（下稱：中石化徐州公司）等四五家單位或個人也報名參與競拍。拍到七八百萬時，只剩下他與中石化徐州公司繼續(xù)競價。

“當時加（價）到七八百萬的時候我也有點不敢加了，他們讓我再堅持一下。但當我出價到3478.65萬元時，卻要求我退出?！睂O勝說。

最終，經(jīng)過1057輪競價，中石化徐州公司以3481.65萬元摘得“2017-64”號地塊40年的使用權。

孫勝說：“競拍結束當天我被叫到市政府辦公室，幾個領導說這事他們沒有辦妥，會給我補償?shù)模矔盐业膯栴}解決。但是直到現(xiàn)在，問題依然沒有解決?！?

《供地結果信息》。 網(wǎng)頁截圖

不僅如此，拍得土地使用權的中石化徐州公司也受到影響?！豆┑亟Y果信息》顯示，該地塊的約定交地時間為2017年12月31日，約定加油站開工時間為2018年6月8日，施工時間一年。孫勝介紹，該加油站去年5月才開始施工，今年9月正式營業(yè)。

提民事訴訟，市政府辯稱應為行政訴訟受案范圍

眼看問題遲遲得不到解決，2019年，孫勝以合同糾紛提起民事訴訟，將邳州市政府起訴至邳州市法院。邳州市法院經(jīng)審查認為，不便行使管轄權。

同年6月4日，徐州市中級法院作出民事裁定，認為因邳州市政府系該案被告，為避免產(chǎn)生合理懷疑，確保裁判公正，該案宜由其他人民法院管轄，遂裁定該案由新沂市法院審理。

新沂市法院立案后，先后四次開庭審理此案。法庭筆錄顯示，邳州市政府在第一次開庭時辯稱，孫勝與案外人簽訂的《補償協(xié)議》是行政合同，并不是平等主體之間的民事合同，根據(jù)2011年1月21日施行的《國有土地房屋征收補償條例》相關規(guī)定，對房屋土地征收補償及訴訟的，應提起行政訴訟而不是民事訴訟，因此本案適用《行政訴訟法》而不是《民事訴訟法》，本案是行政訴訟受案范圍，孫勝提起民事訴訟沒有法律依據(jù)。

邳州市政府在第二次開庭時表示，本案是行政訴訟，而不是民事訴訟。本案是發(fā)生在2011年之后，根據(jù)《國務院國有土地房屋征收與補償條例》第二十五條規(guī)定應當作為行政案件審理。

邳州市政府在第四次開庭發(fā)表辯論意見時再次提出，本案是行政訴訟，適用行政法，不是民事訴訟，且孫勝在整個訴訟過程中說是政府行為，這一問題由合議庭審查認定。

孫勝說，法庭向他釋明，他應當提起行政訴訟，如他不愿意撤訴，法庭也將駁回他的訴訟請求。于是，他于2019年12月9日向新沂市法院提出撤訴申請。當日，新沂市法院裁定準許孫勝撤訴。

中石化徐州公司修建的加油站于今年9月營業(yè)。 受訪者 供圖

提起行政訴訟，市政府又辯稱不屬于行政訴訟案件受案范疇

2022年6月，孫勝以邳州市政府為原告、東湖街道辦和邳州市房屋征收辦為第三人，向徐州市中院提起了行政訴訟。

徐州市中院于8月2日作出的《受理通知書》顯示，孫勝訴邳州市政府行政行為(案由），該院已立案受理。

12月6日，徐州市中院組織各方當事人進行證據(jù)交換，并就“本案是否屬于行政訴訟案件受案范圍”聽取各方意見。邳州市政府法定代表人、市長王偉未到庭，到庭的有兩名委托的訴訟代理人，一名是東湖街道辦副主任王自勤，另一名為律師。

庭上，邳州市政府委托訴訟代理人發(fā)表答辯意見時表示，本案不屬于行政訴訟案件受案范疇。孫勝請求解除的兩份協(xié)議均簽訂于2014年1月，屬于2015年5月1日前簽訂的，根據(jù)《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當時的法律、行政法規(guī)及司法解釋。根據(jù)當時的《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，對行政機關履行土地房屋征收補償協(xié)議產(chǎn)生的糾紛不在行政訴訟的受案范圍內(nèi)，故本案不屬于行政訴訟案件受案范疇。此外，東湖街道辦和邳州市房屋征收辦也以同樣理由認為案件不屬于行政訴訟案件受案范疇。

值得注意的是，邳州市政府委托訴訟代理人在回答審判員提問時稱：“在原告起訴的民事案件中，被告邳州市政府作了三點答辯意見，并沒有辯稱案件是屬于行政案件。書面的答辯狀還在新沂市法院卷宗內(nèi)?！?

對邳州市政府委托訴訟代理人的前述說法，孫勝認為，這明顯是撒謊，有新沂市法院庭審筆錄中的記載為證。

孫勝委托的訴訟代理人、北京市煒衡律師事務所律師任東杰認為，根據(jù)當時（2014年1月22日）的《行政訴訟法》第二條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，行政協(xié)議行為應當屬于行政訴訟的受案范圍。

此外，現(xiàn)行有效的司法指導性文件《最高人民法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》第21條對“起訴修改后的行政訴訟法施行前的行政協(xié)議行為，人民法院是否應當受理”的問題進行了明確解答：“當事人對修改后的行政訴訟法實施前的行政協(xié)議行為提起行政訴訟，符合法定受理條件的，人民法院應當依法予以受理?！崩碛蔀椋骸靶姓V訟法第十二條關于行政訴訟受案范圍的列舉，只是對常見或?qū)嵺`中有爭議的可訴行政行為受案范圍的不完全列舉。行政協(xié)議行為屬于行政行為，且對當事人的人身權、財產(chǎn)權有可能會產(chǎn)生不利影響，根據(jù)1989年行政訴訟法規(guī)定，行政協(xié)議行為即應當屬于行政訴訟的受案范圍。只是在行政訴訟法修改之前，司法實踐中對行政協(xié)議爭議是通過民事訴訟，還是通過行政訴訟解決，確有爭議。修改后的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項作出列舉，對此予以明確，并非擴大行政訴訟的受案范圍?！?

當日詢問最后，審判長說，該案無論通過民事訴訟還是行政訴訟解決，均應本著實質(zhì)性化解矛盾的目的，詢問一下雙方當事人，原告的賠償請求是否可以庭后協(xié)調(diào)（前提是原告的請求合理、合法）。孫勝表示同意，邳州市政府代理人表示回去匯報，三日內(nèi)向法庭回復。

審判長表示，法院研究后，如屬于行政訴訟的受案范圍，將另行通知開庭；如不屬于，合議庭將依法評判。

12月12日，任東杰從審判長處獲悉，邳州市政府代理人當日答復審判長，邳州市政府不同意庭后協(xié)調(diào)。

12月16日晚，東湖街道辦一名王姓工作人員答復澎湃新聞稱，他是2020年到東湖街道辦工作的，據(jù)其了解，孫勝與該辦簽訂的協(xié)議僅僅約定了該辦“協(xié)助、協(xié)調(diào)”的義務，是“優(yōu)先”而不是“必須”，因此該辦的義務已履行完畢。孫勝沒有成功競拍土地，并非該辦違約造成。

（記者 王鑫 實習生 孟春曉）