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近兩年，因“白菜價(jià)”房子走紅的鶴崗，日前再度因?yàn)橐粍t取消招聘政府基層工作人員信息而廣受關(guān)注。

根據(jù)鶴崗市政府網(wǎng)站，黑龍江鶴崗市人力資源和社會(huì)保障局23日發(fā)布通知，因鶴崗市政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，財(cái)力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開(kāi)招聘政府基層工作人員計(jì)劃。

10年人口下降15.81%

作為典型的資源枯竭型城市，鶴崗因煤而生、因煤而興，同樣也因煤而困。2011年，鶴崗市被國(guó)家確定為第三批25座資源枯竭型城市之一。在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)收縮后，人口也持續(xù)外流，加之原有的住房存量大，鶴崗房?jī)r(jià)因此而變得便宜。

根據(jù)2020年鶴崗統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）340.2億元。結(jié)合七普人口數(shù)據(jù)測(cè)算，當(dāng)年該市人均GDP僅約為38170元，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。當(dāng)年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值比上年下降1.1%。

人口方面，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年鶴崗全市人口為891271人，與2010年第六次全國(guó)人口普查的1058665人相比，減少167394人，下降15.81%，年平均增長(zhǎng)率為-1.71%。其中，60歲及以上人口216800人，占24.32%，其中，65歲及以上人口146649人，占16.45%。與2010年相比，60歲及以上人口的比重上升9.75個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升6.24個(gè)百分點(diǎn)。

不同于河南安徽等地的地級(jí)市可以吸引轄下的縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口，作為一個(gè)地級(jí)市，鶴崗下轄6區(qū)兩縣，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達(dá)82.63%，繼續(xù)提升的潛力較小。同2010年第六次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口減少74457人，鄉(xiāng)村人口減少92937人，城鎮(zhèn)人口比重上升6.04個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)鶴崗不僅鄉(xiāng)村人口大幅減少，城鎮(zhèn)人口也在大幅下降。

在這種情況下，鶴崗的“白菜價(jià)”比比皆是。根據(jù)安居客網(wǎng)站的信息，鶴崗有大量總價(jià)10萬(wàn)元以下的房子，比如，河濱南小區(qū)一套62平方米的小兩房，售價(jià)僅為5.5萬(wàn)元。鹿林山路北街一套55平方米帶裝修的房子也僅為6.5萬(wàn)元。

在很多地方，土地財(cái)政以及與樓市相關(guān)的稅收是地方財(cái)力的重要倚仗。但在鶴崗，這部分收入十分有限。這是因?yàn)?，鶴崗的房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)萎縮到很小的容量。根據(jù)2020年鶴崗統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全市全部有開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的房地產(chǎn)企業(yè)完成投資2.5億元，比上年下降29.3%；房屋施工面積41.5萬(wàn)平方米，比上年下降48.6%；商品房銷(xiāo)售面積3.8萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)6.8%，商品房銷(xiāo)售額1.4億元，增長(zhǎng)19.7%。而2017年，鶴崗市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)完成投資8.1億元，商品房銷(xiāo)售額4億元。

中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者分析，鶴崗這樣的收縮型城市，因?yàn)榉孔淤u(mài)不出去，價(jià)格也很低，土地財(cái)政收入也很少了。

財(cái)政如何重整？

實(shí)際上，本次鶴崗相關(guān)公告提到的“財(cái)政重整”并非新鮮事物。這一名詞來(lái)自2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（下稱(chēng)《預(yù)案》）。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)時(shí)解讀《預(yù)案》時(shí)表示，財(cái)政重整是指高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過(guò)實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長(zhǎng)期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。實(shí)施債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國(guó)普遍采用的做法。

中國(guó)政法大學(xué)施正文教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，財(cái)政重整不是指政府破產(chǎn)。鶴崗市實(shí)施財(cái)政重整，說(shuō)明當(dāng)?shù)刎?cái)政收支矛盾突出，償債風(fēng)險(xiǎn)加大，因此需要通過(guò)財(cái)政重整，增收減支來(lái)渡過(guò)財(cái)政困難期。

《預(yù)案》明確，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。

這意味著鶴崗市相關(guān)指標(biāo)或觸及上述條件。根據(jù)鶴崗市財(cái)政局近些年的預(yù)算報(bào)告，2018年鶴崗市進(jìn)入了償債高峰期，而當(dāng)?shù)厥芙?jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)帶來(lái)的減收等影響，收入增收難度大，而增支呼聲高，入不敷出問(wèn)題突出，償債壓力有增無(wú)減，形勢(shì)嚴(yán)峻。

因此鶴崗采取了增收減支相關(guān)舉措來(lái)緩解收支矛盾，并通過(guò)采取債券置換、拆借資金、延期償債等多項(xiàng)措施，來(lái)積極償債，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)當(dāng)?shù)毓俜綌?shù)據(jù)，鶴崗市2018年地方一般公共預(yù)算收入為約25.2億元，而2019年降至約22.6億元，2020年約為23億元。而2018年、2019年、2020年當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出分別為115.7億元、103.7億元和136.8億元。

截至發(fā)稿，記者尚未查詢(xún)到今年以來(lái)鶴崗市財(cái)政數(shù)據(jù)。但過(guò)去三年財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示當(dāng)?shù)厥杖朐鲩L(zhǎng)乏力，但支出總體有擴(kuò)大趨勢(shì)，收支缺口加大。鶴崗市做到財(cái)政收支平衡，非常依賴(lài)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入。比如，2020年鶴崗市轉(zhuǎn)移支付收入為104.7億元，是當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算收入（23億元）約4.5倍。

施正文表示，鶴崗市實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是削減不必要支出，這主要是削減政府開(kāi)支，因此取消了公開(kāi)招聘政府基層工作人員計(jì)劃。除此之外，按照要求還需要壓縮政府投資項(xiàng)目支出，不應(yīng)該新上政府投資項(xiàng)目，進(jìn)一步壓減政府一般性支出等。

《預(yù)案》明確，財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減。

施正文表示，鶴崗市實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，取消招聘工作人員，符合財(cái)政重整相關(guān)要求，通過(guò)削減政府支出等舉措來(lái)渡過(guò)困難期，這也是值得肯定。財(cái)政重整必須要優(yōu)先保障基本民生支出，保證政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)財(cái)政重整可以讓地方加強(qiáng)財(cái)政管理，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終渡過(guò)難關(guān)。

根據(jù)《預(yù)案》，財(cái)政重整時(shí)，還可以通過(guò)處置政府資產(chǎn)、拓寬財(cái)源渠道、申請(qǐng)省級(jí)救助等方式渡過(guò)難關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)得到緩解、控制，地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政重整目標(biāo)，經(jīng)上級(jí)政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組同意，終止應(yīng)急措施。

在財(cái)政重整的同時(shí)，類(lèi)似鶴崗這樣的收縮型城市如何發(fā)展引人關(guān)注。2019年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》曾提到，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

牛鳳瑞對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，很多礦業(yè)城市，原來(lái)居住區(qū)與礦區(qū)挨得比較近，職住一體。在資源枯竭后，礦業(yè)沒(méi)有了，但居住區(qū)還在。對(duì)城市來(lái)說(shuō)，原來(lái)比較分散型的布局，現(xiàn)如今就明顯不合適了?，F(xiàn)階段此類(lèi)城市發(fā)展需要相對(duì)集中起來(lái)，才能提供更好的公共服務(wù)，財(cái)政支出也才能更有效。

“大家都分散居住，財(cái)政支出的規(guī)模要大，但效率會(huì)下降。城市本身具有集聚效應(yīng)，城市居住區(qū)越分散，公共服務(wù)效率就比較低?！迸ｘP瑞說(shuō)，收縮型城市需要適當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化人口空間布局，提升公共服務(wù)效率和水平。

（作者 | 第一財(cái)經(jīng) 林小昭 陳益刊）