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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 鹿鳴】

房子事關(guān)民生大事。房地產(chǎn)“517新政”出臺(tái)兩個(gè)多月，市場(chǎng)正在起一些變化，不過短期內(nèi)還難言成效。

在過去這一輪中國(guó)城市化進(jìn)程中，房地產(chǎn)市場(chǎng)與之相伴相生。最近有一則新聞惹人注目：湖北多個(gè)城市的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”改名為“住房和城市更新局”。名稱的變動(dòng)，似乎意味著城市化的內(nèi)涵也將有所改變。那么，與之同行的房地產(chǎn)及其背后的衍生物——如城投公司等，又將何去何從。

深圳灣城市面貌/資料圖深圳特區(qū)報(bào)

城投債務(wù)壓降是否已近尾聲？

2023年10月前后，一份神秘的“35號(hào)文”流出，城投公司債務(wù)擴(kuò)張被按下暫停鍵。其中，3899家被列為“重癥”，債務(wù)極度嚴(yán)重的12個(gè)地區(qū)被“隔離”，從此城投公司完全進(jìn)入“借新還舊”時(shí)代。

早在2018年，銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)率先限制城投公司債券募集資金用途只能用于“償還債務(wù)”，隨后各大監(jiān)管部門達(dá)成“紅橙黃綠”分類管控債務(wù)規(guī)模的共識(shí)。

所謂“35號(hào)文”，即《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)35號(hào)文），文件要求按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、政治局會(huì)議部署，落實(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，穩(wěn)妥處置存量債務(wù)；最終實(shí)現(xiàn)防范和化解融資平臺(tái)等地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力匹配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

“35號(hào)文”是在地方政府隱性債務(wù)管控“緊箍咒”之上，疊加給幾乎所有城投公司的“鎖仙繩”。不僅限制城投公司新增“隱性債務(wù)和未納入隱性債務(wù)但須由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)”，還要限制涉隱城投公司包括貸款、債券及非標(biāo)融資等在內(nèi)的所有金融債務(wù)。

政策出臺(tái)至今已逾半載，除部分重大開工過半項(xiàng)目允許繼續(xù)施工之外，城投公司其他項(xiàng)目均被叫停，城投公司融資活動(dòng)僅限“借新還舊”的債務(wù)滾續(xù)——這里貌似只囊括了標(biāo)準(zhǔn)化債券和銀行貸款，信托、融資租賃、違規(guī)的明股實(shí)債類私募基金、半限制狀態(tài)下的定向融資等非標(biāo)債務(wù)只能自求多福。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通“城投債統(tǒng)計(jì)”專欄數(shù)據(jù)，截至2024年6月2日，城投債存量余額為16.41萬億元，較上年末僅增加0.11萬億元。過去一年各月份新發(fā)債券與到期待償還債券規(guī)模接近，凈融資額為負(fù)的月份有4個(gè)，其中2023年12月凈融資為-1173.29億元。

數(shù)據(jù)來源：企業(yè)預(yù)警通

而在2024年5月17日的房地產(chǎn)新政發(fā)布會(huì)上，央行副行長(zhǎng)陶玲介紹：“由人民銀行提供低成本再貸款資金，激勵(lì)21家全國(guó)性銀行機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則，向城市政府選定的地方國(guó)有企業(yè)發(fā)放貸款，支持以合理價(jià)格收購(gòu)已建成未出售的商品房，用作保障性住房。”她還強(qiáng)調(diào)，該國(guó)有企業(yè)及所屬集團(tuán)不得涉及地方政府隱性債務(wù)。這是否意味著無“隱債”的城投公司可以新增銀行貸款及其他類金融債務(wù)？此前“35號(hào)文”的禁錮即將解除？

自去年開始，各地政府通過發(fā)行特殊再融資債券置換被認(rèn)定為“地方政府隱性債務(wù)”的城投公司債務(wù)，同時(shí)限制“債務(wù)新增”和“資本性支出”，城投公司債務(wù)壓降取得了一定成效。但當(dāng)賴以生存的“土地整理+工程代建”業(yè)務(wù)模式無法繼續(xù)依靠債務(wù)維持時(shí)，城投公司陷入了“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難”的困境。尤其在這一輪城市化的尾聲，城投公司“去與留”被人們廣泛討論。

從“三大工程”看城投公司的未來

最近有一則新聞，引發(fā)不少討論：湖北多個(gè)城市的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”改名為“住房和城市更新局”。名稱的變動(dòng)，意味著城市化的內(nèi)涵也隨之改變。

5月31日，財(cái)政部發(fā)布《2024年城市更新行動(dòng)評(píng)審結(jié)果公示》結(jié)果，將支持15個(gè)城市開展城市更新示范工作。首批入選城市包括：石家莊、太原、沈陽(yáng)、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。深圳也在改名上有所行動(dòng)。隨后，湖北多個(gè)城市、深圳等地將“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”改名為“住房和城市更新局”。

“三大工程”——規(guī)劃建設(shè)保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，顯然是城市更新的著力點(diǎn)。這其中，城中村改造大多屬于純公益項(xiàng)目，不產(chǎn)生收入，平急兩用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不大，只有保障性住房具有收益性。

因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，三大工程是城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的方向，尤其保障性住房工程為城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型指明了道路。

既然保障性住房有迫切的需求，也有強(qiáng)烈的供給動(dòng)力，為何走到了今天的局面？

究其原因，一方面，商品性住房市場(chǎng)的瘋狂發(fā)展虹吸了土地、資金和政策關(guān)注，嚴(yán)重?cái)D占保障性住房供應(yīng)。另一方面，GDP考核讓地方重度依賴“土地財(cái)政”，深陷高杠桿周轉(zhuǎn)泥潭，忽視民生。

民眾對(duì)以住房為支撐的美好生活有向往，住房供給結(jié)構(gòu)就得適時(shí)調(diào)整。房地產(chǎn)企業(yè)“去杠桿”首當(dāng)其沖。過去幾年“去杠桿”的方式和方法是否科學(xué)、恰當(dāng)，筆者不予置評(píng)。畢竟制定政策是做選擇題，顧此必定失彼，事后評(píng)判往往有失公允；但有一點(diǎn)值得肯定，5月份多部門出臺(tái)房地產(chǎn)政策，多地紛紛取消、優(yōu)化購(gòu)房政策，是對(duì)2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議傳達(dá)的“先立后破”精神指示的詮釋與落實(shí)。

2024年4月25日，上海證券交易所面向資本市場(chǎng)所有參與者舉辦了一場(chǎng)題為“城投企業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型”的培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)了河南省成功完成產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的三家城投（新鄉(xiāng)國(guó)資公司、三門峽投資公司和濟(jì)源國(guó)資公司）企業(yè)負(fù)責(zé)人宣講，旨在引導(dǎo)全國(guó)的城投企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

總結(jié)下來，產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、增加經(jīng)營(yíng)性收入，擺脫對(duì)政府性收入、補(bǔ)貼的依賴，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化公司制運(yùn)營(yíng)。從財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)指標(biāo)來看，城投公司產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型需要同時(shí)滿足：1，資產(chǎn)構(gòu)成中公益性資產(chǎn)及準(zhǔn)公益性資產(chǎn)比例小于30%；2，收入構(gòu)成中來自于政府收入（代建、土地整理等）比例小于30%；3，利潤(rùn)構(gòu)成中政府補(bǔ)貼小于50%。

全國(guó)各地區(qū)資源稟賦差異巨大，上述三家轉(zhuǎn)型成功的案例可復(fù)制性并不強(qiáng)，因此需要各地政府因地制宜推動(dòng)改革。當(dāng)下，保障性住房工程是城投企業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的突破口，尤其是長(zhǎng)租型保障性住房業(yè)務(wù)將為城投轉(zhuǎn)型提供路徑依賴。