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【農(nóng)村土地問題的爭論再次來到風口浪尖，此前經(jīng)濟學者周其仁和華生已經(jīng)有過多輪激烈的公開辯論，成為媒體事件。近日周其仁再度撰文《為什么城市化離不開農(nóng)地農(nóng)房入市》，批評華生博客中一系列有關(guān)土地制度的文章。華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心的桂華在本文中，對上述爭論表達自己觀點?！?/p>

近來周其仁與華生教授就“小產(chǎn)權(quán)房”問題發(fā)生激烈爭論。周教授大肆鼓吹“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，卻違背常識常理——“農(nóng)地農(nóng)房”入市與“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不可兼得。據(jù)說周教授二十多年前下鄉(xiāng)搞過土地調(diào)研，卻在如此簡單道理上犯錯，左思右想，不得其解。遂找來他一貫發(fā)言，正看反看，都覺得周教授像在變戲法。

周教授固然高明，認為土地制度只要按照他說的那么一改，就能憑空多出不少財富。真金白銀怎么冒出來，還真是讓人費解。周教授回到當年黑龍江下鄉(xiāng)的地方，看到當?shù)厝烁銐▍^(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，將騰出來的40萬畝土地復墾為耕地，覺得特別可惜，就跟當?shù)厝苏f，“這建設(shè)用地里頭還有資產(chǎn)呢，就是原來蓋房子的權(quán)利”。土地種糧食很可惜？建設(shè)用地里頭有資產(chǎn)？姑且看看是咋回事。

爭論始于“增減掛鉤”政策

周教授認為，這40萬畝土地上“蓋房子的權(quán)利”，如果變成指標，“賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、對收入分配意義非常的大”。（《以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財政，成都模式可行》）黑龍江的土地當然不可能搬到重慶去，貴州的土地也不可能挪到上海去。周教授說土地里頭有資產(chǎn)，是指建設(shè)用地指標能夠賣錢。

建設(shè)用地指標由國土資源部下達，具有分配性和指令性，并且每年總量有限，造成指標稀缺性。地方政府沒有新增建設(shè)用地指標，就不能搞土地開發(fā)，地方發(fā)展就受到限制。實施建設(shè)用地指標控制的最重要目的之一是保護耕地資源，提高土地利用效率。后來，中央政府在指標控制之外開了一個口子，2004年在國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化嚴格土地管理的決定》中提出，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，由此形成之后的“增減掛鉤”系列政策。整理復墾農(nóng)村建設(shè)用地，可相應增加城市建設(shè)用地指標，而不受年度新增指標計劃控制，相當于給地方政府自己尋找“建設(shè)用地指標”的機會。如此，包括宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地，都可產(chǎn)生出“建設(shè)用地指標”，前提是這些土地要復墾為耕地，將其“蓋房子的權(quán)利”轉(zhuǎn)移到城市。

通過“蓋房子權(quán)利”轉(zhuǎn)移進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，重慶市和成都市都搞過。重慶市和成都市將村莊整治節(jié)余出來的“蓋房子權(quán)利”設(shè)計為“地票”，即可用于城市土地開發(fā)的建設(shè)用地指標。周教授在重慶市和成都市看過之后，得出“‘地票是個了不起的創(chuàng)造”的結(jié)論。他在《經(jīng)濟觀察報》上說：“讓城市的級差地租可以惠澤遠地農(nóng)村的，卻所在不多，上海、天津、北京和成都等地，郊區(qū)本來就比一般農(nóng)村發(fā)達不少，再搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，等于錦上添花。遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下，也有機會分享中心城區(qū)節(jié)節(jié)上升的土地收益嗎？”周教授認為“郊區(qū)農(nóng)村”與“一般農(nóng)村”不一樣，因此提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”主要針對“一般農(nóng)村”。

周其仁教授（資料圖）

“市場之手”博周教授青睞

要讓“遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下”分享到城市土地增值收益，就需要設(shè)計新的土地制度，“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地的增加”相掛鉤的政策正好提供這樣機會。重慶市和成都市都運用了這項政策。由此就產(chǎn)生出周教授所說的，“地球上從來沒有過的‘地票’制”。說“地票”制是新鮮事，也不算錯，加上“地球上從來沒有”的修飾詞，聽著很唬人。“地票”并不神秘，不過是計劃外的建設(shè)用地指標。成都市2010年文件（成發(fā)辦[2010]27號）規(guī)定，“通過實施農(nóng)村整治項目。整理農(nóng)村建設(shè)用地并復墾為耕地。經(jīng)驗收合格節(jié)余建設(shè)用地面積，核發(fā)建設(shè)用地票”。文件對“地票”的規(guī)定要比周教授說的更直白，不過是村莊整治出來的建設(shè)用地節(jié)余，經(jīng)有關(guān)部門驗收后所發(fā)的一種憑證。在增減掛鉤政策出臺之前，各地進行土地整治也會產(chǎn)生這種建設(shè)用地節(jié)余，當時因為沒有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，所以就不會產(chǎn)生指標。這種掛鉤政策鼓勵村莊整治，可部分解決指標稀缺問題。

讓周教授興奮的是，“地票”制實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加“皆與市場掛鉤”，由公開市場所發(fā)現(xiàn)相對價格。這應證他的“農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場定價，可能表現(xiàn)出驚人的貨幣財富”的高論。本來周教授是不會屑于這些與政府沾邊的“指標”，可不，他在夸“地票”是了不起創(chuàng)造的同時，還不忘損它說，“本來‘征地指標’之外又冒出‘掛鉤指標’，容易變成行政權(quán)力手中永不嫌多的新玩物”。（《“地票”是一個了不起的創(chuàng)造》）幸運的是“地票”沾上市場的一點光，才難得被周教授勉強夸一回。

終于看的有點清楚，在建設(shè)用地方面，取消“行政之手”，讓“供求競爭的市場機制”來發(fā)揮作用，才是周教授戲法的奧秘。那么，就來看看這個市場戲法，怎么讓農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)生出“驚人的貨幣財富”的。

土地里怎么冒出白銀?

周其仁教授清楚的很，建設(shè)用地是“其所處的位置決定其價值”，“這種價值來自基礎(chǔ)設(shè)施的投資”。（《以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財政，成都模式可行》）周教授對建設(shè)用地上級差地租的理解還是很到位的。農(nóng)村建設(shè)用地在農(nóng)村，尤其是 “遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下”的土地，遠離城市，不具有位置優(yōu)勢，這種土地怎么會又變得有價值呢？土地不可移動的道理周教授自然懂得，他說了，“地票”轉(zhuǎn)讓的是“復墾土地的建設(shè)開發(fā)權(quán)”，“比如說遠郊騰出一畝建設(shè)用地，把它復墾為農(nóng)地那么耕地就增加了，這時把這一畝地蓋房子的權(quán)利交易到市中心區(qū)，誰買下這個權(quán)利誰就有權(quán)利在市中心按規(guī)劃去買地，這樣就等于是把低價區(qū)的建設(shè)用地移到了高價區(qū)，然后把高價區(qū)的耕地移到了低價區(qū)。這里的差價除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鉤的收益”。（《以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財政，成都模式可行》）

但是為什么要這么搬來摞去的呢？村莊整治要拆掉農(nóng)民好好的房子和原來的基礎(chǔ)設(shè)施，再重新建設(shè)一遍，豈不是很折騰，豈不是很“高碳”么？把市區(qū)中心或者近郊的耕地直接搞開發(fā)不得了，那樣就不需要額外支付“搬遷費用”了。這又是“行政之手”在作怪，國家對土地用途進行管制，尤其是耕地紅線與指標控制。實際上，正是有了“行政之手”的管控，有了土地用途控制，才會產(chǎn)生“蓋房子的權(quán)利”的概念。如果沒有用途管制，在土地上想干嘛干嘛，哪來的建設(shè)用地之說呢？也正是有了“指標”控制，才造成“地票”稀缺性及其價格。

提到“地票”價格，不免讓人想起周教授的“土地白菜漲價論”，針對政策上“土地漲價歸公”而不是歸私人，周教授反問：“白菜漲價要不要歸公”。言下之意，土地與白菜漲價一樣屬于市場行為，所以不能歸公。供給稀缺造成“白菜”價格上漲的道理周教授懂，可他卻不明白建設(shè)用地稀缺與白菜稀缺有根本不同。土地本身無所謂稀缺，稀缺的是建設(shè)用地——由用途管制和建設(shè)用地指標控制造成——由“行政之手”造成?，F(xiàn)在國家每年下達約600萬畝建設(shè)用地指標遠遠不夠用，“地票”也不能填補缺口，才造成建設(shè)用地指標稀缺。為了規(guī)范增減掛鉤項目，后來國土部專門下文，要求掛鉤項目經(jīng)過審批才能立項，又從源頭上控制“地票”數(shù)量。相對稀缺的建設(shè)用地指標加上本來不多的“地票”，造成建設(shè)用地供給無彈性，才抬高城市建設(shè)用地價格，也才產(chǎn)生出“地票”價格。這明明是“行政之手”擠出來的價格，又哪里是“供求競爭的市場機制”造成的。真心希望周教授以后不要再誤將“白菜”與“土地”當一回事。

進一步講，如果取消周教授所不喜歡的“行政之手”，國家放棄土地用途管制，放棄指標控制，誰會對“遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下”土地上“蓋房子的權(quán)利”感興趣？這會兒周教授估計會說，“我又沒有說要取消‘行政之手’，我只是要求將其關(guān)在籠子里”?？墒悄€真說了。你不是說嘛，“本來‘征地指標’之外又冒出‘掛鉤指標’，容易變成行政權(quán)力手中永不嫌多的新玩物”。什么是“征地指標”，倒是很少聽說過，文件上有沒有這個說法，還需要請教真懂政策的人。我猜想周教授說的“征地指標”就是指“建設(shè)用地指標”，地方政府有了“建設(shè)用地指標”才好去征地，否則征地也不能用。Ok！如果我的理解沒有錯，周教授的意思就是取消“征地指標”即取消“建設(shè)用地指標”最好。既然“建設(shè)用地指標”都取消了，何來“地票”呢？

誤將“行政之手”當做“市場機制”

周教授這么喜歡市場，就真不該去為“成都模式”點贊。“地票”這種做法本來乏善可陳，唯有一點是值得肯定，那就是通過“行政之手”進行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”并沒有增加財富，只不過是改變“分蛋糕”方式而已。“地票”價格與“占補平衡”政策（建設(shè)占用一畝耕地必須相應開發(fā)補償一畝耕地）下的土地開墾費一樣，都是總的土地增值收益一部分，從政府角度講，就是從土地出讓收入中拿出一塊分給“一般農(nóng)村”農(nóng)民。重慶的做法是開發(fā)商所支付的“地票”成本直接沖抵新增建設(shè)有償使用費和耕地開墾費。“地票”經(jīng)多少“行政之手”催生的產(chǎn)物，才讓偏遠農(nóng)村農(nóng)民分享城市土地增值的好處。這明明是“行政之手”實現(xiàn)的財富再分配結(jié)果，與市場機制哪里有“半毛錢”關(guān)系。

周教授誤將“行政之手”當做“市場機制”，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”這么行政化的做法叫好，實屬難得。

這么說，自然不是誤會周教授。他最近不是在批評華生教授“非法帽子漫天飛”么。華生教授認為“小產(chǎn)權(quán)房”不符合土地用途管制、規(guī)劃管制，也不利于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，周教授就不樂意了，博古通今地論證“農(nóng)地農(nóng)房”自由交易的“合法性”。土地用途管制和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管制，本來很明了的一件情，愣是讓周教授宋朝明朝英國美國地把人繞暈。繞來繞去不過是主張，“城鎮(zhèn)內(nèi)外的農(nóng)村集體土地以及農(nóng)房也以多種方式入市”。周教授沒有講“農(nóng)地農(nóng)房”入市具體怎么個入法，“農(nóng)地”入市是指農(nóng)村建設(shè)用地還是農(nóng)村所有土地，“農(nóng)房”入市是指符合規(guī)劃的一般農(nóng)房，還是原來就違反農(nóng)村宅基地管理所產(chǎn)生的具有經(jīng)營開發(fā)性質(zhì)的“小產(chǎn)權(quán)房”？看過周教授對華生教授的批評可以發(fā)現(xiàn)，周教授所指的“農(nóng)地農(nóng)房”入市是指取消土地用途管制和規(guī)劃管制的入市，至少是取消“行政之手”的管制。真不知道，離開“行政之手”，市場怎么提供用途管制和規(guī)劃這類具有公共品性質(zhì)的事物。也不知道現(xiàn)代社會（不是宋朝明朝清朝喔）哪個國家有過這種做法。華生教授和周其仁教授各自怎么證明觀點，拭目以待。

規(guī)劃是靠政府好還是靠市場好，這些問題太專業(yè)，不好作評論。只是周教授“農(nóng)地農(nóng)房”入市的觀點，與之前的觀點很有矛盾。如果按照周教授意見改革土地制度，“農(nóng)地農(nóng)房”能夠入市的，恐怕只有市區(qū)中心的城中村和近郊農(nóng)村了。如果取消周教授所說的“征地指標”管制，那么城中村和近郊農(nóng)村就可以直接向開發(fā)商供地，土地增值收益就不會向“遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下”流動。成都市政府有財力搞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，就是通過土地用途管制和壟斷土地一級供給實現(xiàn)的。如果將征地縮小到“公共建設(shè)”范圍，不僅公共建設(shè)本身無投資來源，而且城市向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付也沒有辦法實現(xiàn)（“地票”是轉(zhuǎn)移的一種手段）。周教授明知“小產(chǎn)權(quán)房”與“行政之手”水火不容，也明知“小產(chǎn)權(quán)房”是土地用途管制和規(guī)劃管制下的違法產(chǎn)物，卻奮力推動其“合法化”。很明顯，他是對“行政之手”十分不滿。如果取消“行政之手”及各種管制，“地票”恐怕就要從地球上消失了，這么偉大的創(chuàng)造就此消失，后人只能從博物館檔案館看到，周教授難道不惋惜么？

土地放在那里不能自動產(chǎn)生財富，占有土地是分享社會財富的手段。特定的土地制度就確定依附于土地上財富的特定分配方式。“地票”是一種將部分財富分配給“遠地更為貧窮的鄉(xiāng)下”農(nóng)民的制度設(shè)計，“小產(chǎn)權(quán)房”是由城郊“農(nóng)民”（嚴格來說早就不是農(nóng)民，而是食利地主）侵占社會財富的一種形式。表揚“地票”時，周教授注意到廣大“一般農(nóng)村”農(nóng)民的利益，鼓吹“農(nóng)地農(nóng)房”入市時，周教授維護的是市區(qū)中心和近郊食利“農(nóng)民”的利益（還記得周教授說過：“郊區(qū)本來就比一般農(nóng)村發(fā)達不少，再搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，等于錦上添花”）。前者占中國農(nóng)民95%，后者不到5%。周教授一邊為成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”做法叫好，一邊主張“農(nóng)地農(nóng)房”入市，這不是自相矛盾嗎？這種身心分離狀態(tài)，恐怕是很多經(jīng)濟學者的通病。

既然土地制度調(diào)整不過是改變分蛋糕方式，我最后想問周教授一句，“地票”與“小產(chǎn)權(quán)房”，究竟要選哪一個？