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距離上一輪個(gè)人所得稅（下稱個(gè)稅）改革已經(jīng)過去四年多，新一輪個(gè)稅改革正在研究中。

近日，《第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》建議，優(yōu)化個(gè)人所得稅綜合所得征收范圍，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。此前預(yù)算草案報(bào)告在今年財(cái)政改革發(fā)展工作中也提及，研究?jī)?yōu)化個(gè)人所得稅綜合所得征稅范圍，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，這意味著中國(guó)將要進(jìn)行新一輪個(gè)稅改革。在共同富裕目標(biāo)下，中國(guó)需要充分發(fā)揮個(gè)稅收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)，因此需要逐步擴(kuò)大綜合所得范圍，而哪些收入類別納入是下一步研究的重點(diǎn)。另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，2019年引入的6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)、扣除方式也可以進(jìn)一步完善，更好體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。

綜合所得擴(kuò)圍勢(shì)在必行

2019年中國(guó)全面啟動(dòng)了一輪個(gè)稅改革，其中一大舉措是將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得4項(xiàng)勞動(dòng)性質(zhì)的所得，合并為綜合所得，按相應(yīng)稅率納稅。由此，中國(guó)也邁出綜合稅制第一步。

除了綜合所得外，中國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)所得，利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計(jì)算個(gè)人所得稅。因此，中國(guó)當(dāng)前施行的是綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅制度。

不同類別的收入，適用稅率、扣除方式不同，使得稅負(fù)不同，顯然不利于公平。比如，以工資等勞務(wù)收入為主的綜合所得最高邊際稅率為45%，而利息、股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和偶然所得統(tǒng)一適用20%比例稅率。

勞動(dòng)所得和資本所得、財(cái)產(chǎn)所得等稅負(fù)不均，不利于發(fā)揮個(gè)稅收入分配調(diào)節(jié)作用。而中國(guó)已經(jīng)明確要擴(kuò)大綜合所得范圍，前述預(yù)算報(bào)告和全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審查結(jié)果報(bào)告的相關(guān)表述，意味著這項(xiàng)改革將提速。

“十四五”規(guī)劃明確提出，要合理擴(kuò)大納入綜合征稅的所得范圍。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆去年11月撰文也提及，適當(dāng)擴(kuò)大綜合所得征稅范圍。

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授李旭紅告訴第一財(cái)經(jīng)，隨著我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新階段，宏觀政策也相應(yīng)進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，其中促進(jìn)共同富裕是重要的內(nèi)容，收入分配是促進(jìn)共同富裕的基礎(chǔ)性制度，而個(gè)人所得稅能夠發(fā)揮重要的收入分配調(diào)節(jié)作用，因此個(gè)人所得稅改革也就隨之提上了重要的制度改革安排日程。

“近年來，我國(guó)一直致力于研究?jī)?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、提高直接稅的比重，其中也包括個(gè)人所得稅制度的完善。但是，進(jìn)入新的發(fā)展階段，制度改革的緊迫性更為顯現(xiàn)，所以也就由‘研究’階段進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的進(jìn)一步推進(jìn)改革的進(jìn)程。綜合所得征收范圍的擴(kuò)圍是基于總結(jié)2018年我國(guó)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所得稅從分類計(jì)征轉(zhuǎn)向綜合與分類計(jì)征的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化的一種制度安排?！崩钚窦t說。

她研究發(fā)現(xiàn)，世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家大多數(shù)采用綜合稅制。綜合稅制的適當(dāng)擴(kuò)圍更有利于調(diào)節(jié)收入分配的平等。在改革的過程中需要綜合考慮的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平以及征管技術(shù)水平，總體而言，統(tǒng)籌以上因素之后而采取的漸進(jìn)式擴(kuò)圍將更有利于發(fā)揮稅制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)性作用，并穩(wěn)健促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

未來究竟哪些收入率先納入綜合所得范圍內(nèi)？這成為政策研究和市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)檫@將直接影響獲得這些收入人群的實(shí)際稅負(fù)。對(duì)于資本所得、財(cái)產(chǎn)所得等是否并入綜合所得，業(yè)內(nèi)也有不同看法。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)，政府預(yù)算報(bào)告和人大財(cái)經(jīng)委審查報(bào)告都提及個(gè)稅改革，說明個(gè)稅可能要啟動(dòng)比較大的改革。而這與兩個(gè)背景有關(guān)，一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，一些人通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)取得的收入歸屬（綜合所得還是經(jīng)營(yíng)所得）存在爭(zhēng)議。另一個(gè)是當(dāng)前居民收入差距較大，共同富裕導(dǎo)向下，各方認(rèn)為需要加強(qiáng)資本所得稅收管理。

“未來綜合所得擴(kuò)圍，就跟第一個(gè)問題有關(guān)，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得可以考慮放入綜合所得范圍內(nèi)?！瘪T俏彬說。

也有專家認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)所得不必并入綜合所得。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)所得最高邊際稅率為35%，較為適中，同時(shí)經(jīng)營(yíng)所得在特殊情況下可以適用綜合所得基本減除費(fèi)用、專項(xiàng)附加扣除等規(guī)定，與綜合所得的稅負(fù)相對(duì)比較均衡。

資本所得是否并入綜合所得，業(yè)內(nèi)也有不同看法。比如，有專家從強(qiáng)化收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的角度，建議利息股息紅利所得等資本所得并入綜合所得。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)田志偉告訴第一財(cái)經(jīng)，未來可以考慮將偶然所得也納入到綜合所得的范圍之中。但考慮到資本的高流動(dòng)性以及我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的階段，不建議將資本所得納入到綜合所得之中。

李旭紅發(fā)現(xiàn)，目前在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家，個(gè)人所得稅對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬按累進(jìn)稅率征收，對(duì)資本所得按低于累進(jìn)稅率較高檔次的比例稅率征收。這反映出勞動(dòng)報(bào)酬是各國(guó)調(diào)節(jié)收入分配的重要稅收來源，而資本所得由于其對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，以及其具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，現(xiàn)代化國(guó)家通常采用較低的比例稅率去維持資本的中性。這在某種程度上反映出我國(guó)個(gè)人所得稅稅源主要依賴于勞動(dòng)報(bào)酬所得的現(xiàn)象與國(guó)際實(shí)踐基本符合。

“但這并不意味著對(duì)資本所得征稅沒有調(diào)整的空間及必要性。資本在企業(yè)及資本市場(chǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，與投資收益及資本利得留存于個(gè)人層面對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，具有差異。因此應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)于資本所得的征稅，增強(qiáng)收入分配的調(diào)節(jié)效應(yīng)，促進(jìn)共同富裕。”李旭紅說。

專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整

由于個(gè)人或家庭實(shí)際支出負(fù)擔(dān)不同，為了體現(xiàn)個(gè)稅公平性，上一輪個(gè)稅改革引入了子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金以及贍養(yǎng)老人6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除，去年新增了3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用專項(xiàng)附加扣除，符合相關(guān)條件的個(gè)人每月可以獲得幾百元或幾千元抵稅金額，從而降低個(gè)稅稅負(fù)。

此次政府預(yù)算報(bào)告和全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委均提出，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。其中全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委還建議完善專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)。

馮俏彬認(rèn)為，目前不少專項(xiàng)附加扣除采取的定額扣除標(biāo)準(zhǔn)，它于目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況以及家庭實(shí)際負(fù)擔(dān)情況來說，有一定的調(diào)整余地。未來需要研究根據(jù)哪些標(biāo)準(zhǔn)如物價(jià)等來對(duì)此進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，這方面需要細(xì)化。

在今年全國(guó)兩會(huì)上，上海代表團(tuán)向大會(huì)提交了關(guān)于優(yōu)化完善與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展相適配的個(gè)人所得稅制度的建議。

上海代表團(tuán)建議，首先，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整子女教育等專項(xiàng)附加扣除金額，形成有利于鼓勵(lì)生育的稅收政策環(huán)境。對(duì)三歲以下嬰幼兒照護(hù)、子女教育等專項(xiàng)附加扣除根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，可以讓個(gè)人所得稅稅負(fù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人收入及消費(fèi)支出水平相適應(yīng)。

具體可借鑒“三險(xiǎn)一金”等專項(xiàng)扣除與本地社會(huì)平均工資掛鉤的做法，參考各地居民人均可支配收入、居民人均消費(fèi)支出等指標(biāo)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而保持稅負(fù)的相對(duì)合理平衡。

也有專家建議，對(duì)80歲以上老人的贍養(yǎng)老人專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)提至3000元。住房貸款利息專項(xiàng)附加扣除可按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展、房?jī)r(jià)高低設(shè)置不同扣除標(biāo)準(zhǔn)，如可設(shè)置1000元、1500元和2000元三個(gè)定額扣除標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)大病醫(yī)療專項(xiàng)附加扣除設(shè)置差別扣除限額。比如老年人和殘疾人等特殊弱勢(shì)群體醫(yī)療需求較大，其扣除限額設(shè)定為普通納稅人扣除限額的1.5～2倍，并允許遞延扣除。

田志偉認(rèn)為，現(xiàn)階段不同人群從專項(xiàng)附加扣除中的獲益程度取決于其適用稅率，因此高收入群體更容易從專項(xiàng)附加扣除中獲益更多。

他建議，短期內(nèi)先將部分專項(xiàng)附加扣除由稅基式扣除，改為稅收抵免制，如從子女教育、嬰幼兒照護(hù)，以及老人贍養(yǎng)扣除進(jìn)行改革，將扣除額按一定比例（如10%）折算為抵免額。從加大再分配調(diào)節(jié)力度，促進(jìn)共同富裕的角度考量，還可以進(jìn)一步，在抵免額大于抵免前稅額時(shí)，將未抵額退給（補(bǔ)貼給）納稅人，成為針對(duì)老齡化和低生育社會(huì)福利的組成部分。

李旭紅表示，由于我國(guó)的專項(xiàng)附加扣除大多數(shù)采用定額扣除的方式，所以就有“標(biāo)準(zhǔn)”一說，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)”的完善將更有利于發(fā)揮個(gè)人所得稅促進(jìn)公平的作用。但是，個(gè)人所得稅的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要兼顧稅基、稅率、計(jì)算方法等多方面的因素，發(fā)展整體的收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)個(gè)人所得稅為14923億元，比上年增長(zhǎng)6.6%。

“共同富裕是我國(guó)現(xiàn)階段以及未來一段時(shí)間內(nèi)的重要目標(biāo)，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，各項(xiàng)稅收中，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的效果最為明顯，因此，依靠個(gè)人所得稅改革來幫助實(shí)現(xiàn)共同富裕是未來的重點(diǎn)任務(wù)。”田志偉說。

（作者：陳益刊）