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觀察者網(wǎng)：您前面也提前了這次還包括了提前下達(dá)的2.7萬(wàn)億新增地方債，這對(duì)地方政府的財(cái)政流動(dòng)性是否有較大緩解？這次總共3.7萬(wàn)億規(guī)模，大部分放在四季度，這對(duì)今年最后一個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生什么影響？當(dāng)然，反過(guò)來(lái)說(shuō)這是不是意味著我們還是要在四季度沖刺一下，以確保實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)呢？

姚洋：我覺(jué)得能把明年的2.7萬(wàn)億地方債提前下發(fā)，這是一個(gè)非常好的舉措，顯然對(duì)緩解目前地方政府的財(cái)政壓力會(huì)有很大作用。有人可能會(huì)認(rèn)為，四季度一下子來(lái)那么大的財(cái)政刺激力度，是為了沖擊今年的增長(zhǎng)目標(biāo)，但我覺(jué)得真正的目的不在這里。因?yàn)榻衲暌_(dá)到5%的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，是比較容易的，所以最大的目的，還是為了緩解地方政府的財(cái)政壓力。

但這也不是說(shuō)前面提到的這些問(wèn)題就不存在了。因?yàn)閷?zhuān)項(xiàng)債主要是搞基建，所以還是繞不開(kāi)這兩個(gè)問(wèn)題，第一，地方政府的財(cái)政壓力在多大程度上可以緩解，政府有赤字，如果為了搞項(xiàng)目，把絕大多數(shù)的錢(qián)用于項(xiàng)目支出后，就難以維持日常開(kāi)支；這次2.7萬(wàn)億地方債里面有一部分是直接給地方政府的一般性支出，能起到一些作用，但仍舊不足。

第二，發(fā)了專(zhuān)項(xiàng)債是要搞項(xiàng)目的，但實(shí)際上地方政府的資金是不夠的，于是又回到前面提到的兩難問(wèn)題上。所以，我們還需要一些政策的配合，在地方政府的商業(yè)性債務(wù)方面是不是也可以放開(kāi)一些，否則給了額度給了錢(qián)，地方政府也沒(méi)辦法花出去。

觀察者網(wǎng)：既然提到了地方債務(wù)，這段時(shí)間來(lái)國(guó)內(nèi)討論不少，有一個(gè)感覺(jué)是，疫情期間我們討論地方債務(wù)，主要還是圍繞債務(wù)規(guī)模太大會(huì)影響投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但現(xiàn)在看來(lái)似乎問(wèn)題的重點(diǎn)是有些地方政府的一些公共財(cái)政開(kāi)支都無(wú)法覆蓋，更不用說(shuō)建設(shè)問(wèn)題。目前關(guān)于地方債務(wù)的討論很多，但實(shí)際舉措好像并不多，應(yīng)該需要一些什么樣的共識(shí)和手段？

姚洋：這個(gè)問(wèn)題就在于我們的化債時(shí)機(jī)不對(duì)，現(xiàn)在地方政府非常困難的時(shí)候，如果去搞化債，那地方政府更沒(méi)辦法運(yùn)轉(zhuǎn)下去了。如果要做，一定要先讓地方政府的日常開(kāi)支正?；饋?lái)，然后再去談化債，再去談擴(kuò)張性投資性的財(cái)政刺激，否則地方政府沒(méi)法操作的。

當(dāng)然，少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政赤字比較低，可能有這個(gè)空間去做，但如果說(shuō)某個(gè)地方是沒(méi)有這個(gè)能力去投資建設(shè)的，它可能拿到那些錢(qián)，也啥都干不了，除非再去欠企業(yè)的一屁股債，這種做法從某種意義上是忽悠企業(yè)，對(duì)企業(yè)說(shuō)我有錢(qián)你來(lái)干，但干完了付不出人家的工程款，于是導(dǎo)致不良循環(huán)。

我們要正視地方政府的赤字問(wèn)題，不把這個(gè)問(wèn)題解決了，地方政府很難放開(kāi)手腳做事。而且這里面有很多實(shí)際上都是欠的社會(huì)的錢(qián)，地方政府還不上欠款，社會(huì)資金也很緊張，大家都在收縮。我覺(jué)得我們一直沒(méi)有解決短期經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關(guān)系，用極短期的辦法來(lái)解決長(zhǎng)期的問(wèn)題恐怕是行不通的。

債務(wù)多了，把水龍頭關(guān)緊一些，讓地方政府把問(wèn)題解決，其實(shí)是不可能的。還是要在短期內(nèi)讓地方政府保持運(yùn)轉(zhuǎn)，然后想一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的辦法來(lái)逐步解決長(zhǎng)期問(wèn)題，長(zhǎng)期問(wèn)題要有長(zhǎng)期的辦法，不能用短期的辦法。

觀察者網(wǎng)：那么關(guān)于解決長(zhǎng)期積累下來(lái)的地方債問(wèn)題，您有些什么建議或想法嗎？這里面會(huì)涉及到中央和地方之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，之前財(cái)政部的態(tài)度是“自家的孩子自家抱”，其實(shí)是釋放了中央不會(huì)兜底的信號(hào)。但現(xiàn)在看來(lái)，事情的解決恐怕沒(méi)這么容易。最近，像內(nèi)蒙古等地發(fā)行特殊再融資債券，個(gè)別地方的公開(kāi)發(fā)聲其實(shí)也有向中央求救的意思，不知您怎么看央地這組關(guān)系？

姚洋：從去年下半年開(kāi)始，財(cái)政部就明確表態(tài)中央不會(huì)管地方債務(wù)，接著開(kāi)始收緊水龍頭，這樣一來(lái)地方政府連運(yùn)轉(zhuǎn)都有些困難，于是又開(kāi)始往相反方向走。首先是1.5萬(wàn)億的特殊化債方案，事實(shí)上就是讓地方政府發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債來(lái)置換短期債務(wù)，把短期的商業(yè)性債務(wù)先還了，主要是要還欠企業(yè)的款項(xiàng)；其次，這次拿出1萬(wàn)億特別國(guó)債，其實(shí)中央最后還是伸出援手了。

我個(gè)人認(rèn)為，與其這樣，還不如一開(kāi)始就把這個(gè)問(wèn)題想徹底了；說(shuō)白了中央也不需要負(fù)責(zé)任，發(fā)行這些專(zhuān)項(xiàng)債都是地方要還的，只不過(guò)是用地方的財(cái)政要中央批準(zhǔn)而已，跟中央財(cái)政本身沒(méi)太大關(guān)系。

觀察者網(wǎng)：姚老師，關(guān)于具體解決路徑或大方向，您能否稍作展開(kāi)？

姚洋：關(guān)于地方債務(wù)問(wèn)題的成因比較復(fù)雜，各地具體情況也有所不一，有發(fā)展需要、有財(cái)政壓力等等因素，而且考慮到我們國(guó)家的體制運(yùn)轉(zhuǎn)方式，有些因素不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。這里不一一贅述。

針對(duì)這一輪地方債的解決辦法，我覺(jué)得可以分三步走，第一步是前面反復(fù)提到的對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政救助，第二步是化解地方政府債務(wù)存量，第三步是防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

關(guān)于第一步，目前1.5萬(wàn)億的化債方案體量太小，無(wú)法解決地方政府的財(cái)政困難；期待中央能發(fā)行4萬(wàn)億地方政府紓困專(zhuān)項(xiàng)債，讓地方政府渡過(guò)難關(guān)。這看似和化債目標(biāo)相矛盾，但是不得不為之的權(quán)宜之計(jì)。

第二步，鑒于過(guò)去的兩輪化債情況，我認(rèn)為需要一個(gè)全面的解決方案。目前的1.5萬(wàn)億債務(wù)置換方案并非好辦法，因?yàn)檫@會(huì)助長(zhǎng)地方政府和金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義思想。債務(wù)報(bào)告較多的省份占便宜，獲得的置換額度也更高。更糟糕的是，再次救助那些不負(fù)責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)。比如2014-2018年的債務(wù)置換讓金融機(jī)構(gòu)脫身，沒(méi)有遭受任何損失，反而增加了它們的“信心”，形成“城投債信仰”。但問(wèn)題是有些城市本來(lái)就不應(yīng)該發(fā)債，也不應(yīng)該向銀行借錢(qián)，但金融機(jī)構(gòu)仍然相信它們。

上世紀(jì)90年代末的一攬子化債方案非常嚴(yán)厲，基本上限制了地方政府的融資能力，并對(duì)銀行進(jìn)行整頓。那次銀行系統(tǒng)承擔(dān)了大部分明確的成本，壞賬被打折賣(mài)給資產(chǎn)管理公司，資本金透支，不得不經(jīng)歷重組。地方政府承擔(dān)隱性成本，主要是國(guó)企改革的成本。

所以，這一輪應(yīng)該進(jìn)行徹底的債務(wù)重組，確保所有的利益相關(guān)方都參與其中，不讓任何人逃避責(zé)任，尤其是金融機(jī)構(gòu)也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

我們可以借鑒上世紀(jì)90年代第一輪化債的做法，讓資產(chǎn)管理公司接管部分地方債務(wù)?？梢詫?duì)地方債務(wù)進(jìn)行打包處理，類(lèi)似于之前提出的PPP項(xiàng)目的REITs方案。當(dāng)然，債務(wù)必須打折，而且在這個(gè)過(guò)程中可能要求地方政府提供一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，否則缺少底層資產(chǎn)，資產(chǎn)管理公司就沒(méi)有動(dòng)力接受債務(wù)。

這個(gè)方案的細(xì)節(jié)還需討論，但方向是確定的：化債必須是一攬子方案，且所有利益相關(guān)方都需要承擔(dān)一定損失。必須一攬子方案，是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)存量已經(jīng)成為拖累其運(yùn)作的巨大負(fù)擔(dān)；必須讓所有利益相關(guān)方承擔(dān)損失，是因?yàn)檫@樣才公平，而且可以增設(shè)必要的紀(jì)律。